به گزارش اقتصادنیوز، ۲۸ خردادماه تفاهم ایران و آمریکا به امضای رؤسای جمهور دو کشور رسید. متن ۱۴ بندی این تفاهم در واقع چارچوب و کلیاتی برای برگزاری مذاکرات بعدی جهت دستیابی به توافق نهایی است. با این حال، گزارشها و تحلیلهای منتشرشده در برخی رسانهها پیرامون این تفاهم، با ابهاماتی همراه بوده است؛ مباحثی که بهویژه درباره جنبههای مالی و اقتصادی تفاهم، از سوی برخی ناظران و منتقدان مطرح شدهاند.
«اقتصادنیوز» برای بررسی دقیقتر مباحث فنی و حقوقی این تفاهمنامه، میزبان حمید قنبری، معاون دیپلماسی اقتصادی وزارت امور خارجه بوده است.
قنبری در این گفتوگو به تشریح نحوه آزادسازی داراییهای ایران، ظرفیتهای درآمدزایی از تنگه هرمز و ابعاد حقوقی رفع تحریمها میپردازد.
مشروح این گفتگو را در ادامه بخوانید؛
********
* آقای قنبری! در توافق ۱۴بندی میان ایران و ایالات متحده، شاید پیچیدهترین بند همان موضوع آزادسازی اموال ایران باشد؛ لطفاً درباره ابعاد این بند توضیح دهید، داراییهای ایران در این چارچوب دقیقاً شامل چه مواردی میشود و در حال حاضر مذاکرات بر سر چه ارقامی در جریان است؟
احساس میکنم در رسانه ها بیش از حد بر این مسئله تمرکز شده است، به طوری که گویی با بزرگنمایی فراتر از واقعیت این بند، از اهمیت سایر مسائل کلیدی کاسته میشود. واقعیت این است که دیپلماسی اقتصادی ما بسیار گستردهتر از بحث داراییهای مسدود شده است؛ حتی اگر بخواهیم صرفاً در سیاق روابط ایران و آمریکا یا در چارچوب مسائل تحریمی به موضوع نگاه کنیم، طیف موضوعات پیشرو و اهمیت آنها بسیار فراتر از این تکبند است. هرچند نفس این موضوع مهم است و من نیز اهمیت آن را انکار نمیکنم، اما این پرداخت رسانهای نباید به قیمت سایه انداختن بر دیگر مسائل هموزن یا حتی مهمتر تمام شود.
بنابراین، نکته نخست این است که تفاهم مذکور حاوی مسائل اقتصادی به مراتب مهمتری است؛ به عنوان نمونه، از دیدگاه من مسئله رفع تحریمها فارغ از اینکه رقم داراییهای بلوکهشده چقدر باشد، وزن و اهمیت بسیار بیشتری دارد. علاوه بر این، اساساً اولویتهای ما در حوزه دیپلماسی اقتصادی فراتر از این تفاهمنامه تعریف میشود.
اگر بخواهیم نقبی به دوران برجام بزنیم، یکی از انتقادات تا حدودی بهحق که به مجموعه دولت و دستگاه دیپلماسی اقتصادی وقت وارد میشد، فروکاستن تمام مسائل دیپلماسی اقتصادی کشور به برجام بود؛ هرچند گاهی در این انتقاد غلو میشد. امروز نیز نباید اجازه دهیم این اتفاق تکرار شود؛ یعنی نباید دیپلماسی اقتصادی کشور را صرفاً در این توافق ۱۴ بندی، و این توافق را هم فقط در بند آزادسازی داراییها خلاصه کنیم، زیرا عناصر کلیدی دیگری نیز وجود دارند که باید به آنها پرداخته شود.
با این مقدمه، به پرسش شما درباره ماهیت بند مربوط به آزادسازی داراییهای مسدود یا محدود شده جمهوری اسلامی ایران بازمیگردم. مواجهه ما با این پدیده به نخستین روزهای پس از انقلاب اسلامی بازمیگردد. دو یا سه روز پس از تسخیر سفارت آمریکا در تهران، رئیسجمهور وقت ایالات متحده با استناد به «قانون اختیارات اضطراری اقتصادی بینالمللی»(IEEPA)، فرمانی اجرایی صادر کرد که بر اساس آن تمامی داراییهای جمهوری اسلامی ایران در قلمرو آمریکا مسدود شد؛ این اقدام سرآغاز مواجهه ما با پدیده توقیف اموال بود.
۴۴۴ روز بعد و در پی امضای بیانیههای الجزایر، مقرر شد داراییهای مسدود شده ایران در حسابهای بانکی آمریکا آزاد شود؛ به جز وجوهی که در بانک تصفیه هلند باقی ماند تا به عنوان منبع پرداخت احکام صادرشده از سوی «دیوان داوری دعاوی ایران و آمریکا» استفاده شود. آخرین بخش از این وجوه ناظر بر دعاوی حقوقی، پس از اجرای برجام آزاد شد که مربوط به پرونده خریدهای نظامی (Foreign Military Services) (FMS) بود؛ پروندهای که بر اساس آن، ایران پولی را برای خرید تسلیحات به آمریکا پرداخت کرده بود اما کالاها تحویل داده ّنشدند. در نهایت پس از برجام، اصل این رقم به همراه سود انباشتهشده آن به جمهوری اسلامی ایران مسترد شد.
به طور خلاصه، توسعه نظام تحریمی آمریکا در طول دهههای گذشته سبب شده است که ایران از دسترسی آزادانه یا انتقال داراییهای خود محروم شود. با این حال، نگاهی دقیقتر به این اموال نشان میدهد که جنس این محدودیتها یکسان نیست؛ برخی داراییها صرفاً به دلایل تحریمی مسدود شدهاند، اما برخی دیگر علاوه بر علت تحریمی، درگیر موانع قضایی هستند؛ به این معنا که احکام و دستورهای توقیفی از سوی محاکم آمریکا صادر شده است.
در طول سالیان متمادی، دادگاههای آمریکا به بهانههای گوناگون و برخلاف مقررات حقوق بینالملل، احکامی را علیه ایران صادر کردهاند — مانند صدور رأی در قبال حوادثی نظیر ۱۱ سپتامبر — و دست به توقیف اموال زدهاند؛ بنابراین در این بخش با یک عنصر حقوقی و قضایی مواجهیم.
در مواردی دیگر، ماهیت خود دارایی که برای نمونه بر پایه دلار آمریکا است، تحت تأثیر تحریمهای چرخه دلار (یوترن) قرار میگیرد. گاهی نیز با کشوری که دارایی ما در بانکهای آن نگهداری میشود، دچار اختلافات قراردادی هستیم؛ یعنی چالش موجود صرفاً به ایالات متحده محدود نمیشود و به رویکرد کشور میزبان و بانک نگهدارنده نیز ارتباط دارد. از این رو، ما با طیف متنوعی از داراییها روبهرو هستیم که گرههای آنها لزوماً و صرفاً ناشی از تحریم مستقیم نیست، بلکه تحریمها به درجات مختلف، مستقیم یا غیرمستقیم در آنها نقش دارند. این اموال در کشورهای مختلفی پراکنده هستند؛ بخشی از آنها به دلار است که به دلیل مقررات چرخه دلار در نهایت باید در بانکهای کارگزار آمریکایی تصفیه شوند و بخشی دیگر نیز به ارزهای محلی کشورهای واسط نگهداری میشوند.
این چالش تنها یکی از صدها مسئله اقتصادی است که ما در پیوند با تحریمهای ایالات متحده با آن مواجهیم. به طور طبیعی، هر زمان که پای میز مذاکره با آمریکا مینشینیم تا بر مبنای اعطای امتیازات متقابل وارد فاز جدیدی از روابط شویم، موضوع این داراییها به عنوان یکی از محورهای اصلی روی میز قرار میگیرد. در کنار آن، موضوع اشخاص قرارگرفته در فهرست تحریمها و همچنین ساختار تحریمهای اولیه و ثانویه نیز مطرح میشود. این بند در واقع به داراییهای گذشته مربوط میشود که در گذشته حاصل شدهاند اما اکنون امکان بهرهبرداری مدنظر از آنها وجود ندارد.
جنس این داراییها نیز متفاوت است؛ گاهی سخن از اموال دولتی است، گاهی دارایی بانکهای خصوصی مطرح میشود و در مواردی معین نیز بحث به داراییهای بانک مرکزی یا دولت معطوف است. طبعاً در خصوص داراییهای تحت مدیریت بانک مرکزی، صندوق توسعه ملی نیز سهم دارد، زیرا بانک مرکزی بانکدار دولت و صندوق توسعه ملی به شمار میرود. ورود به جزییات این مسئله نشان میدهد که با انواع گوناگونی از داراییها مواجه هستیم که لزوماً حکم حقوقی واحدی ندارند؛ پیچیدگی مسئله که به آن اشاره کردید دقیقاً از همین تکثر ناشی میشود. هرچند خود بند در ظاهر عبارتی ساده دارد و تصریح میکند که داراییهای مسدود شده جمهوری اسلامی ایران باید آزاد شود، اما پرسش اصلی این است که منظور از این آزادی چیست؟
* با این تفاصیل و پیچیدگیهایی که تشریح کردید، آیا قرار است تمامی این داراییها آزاد شوند؟
آنچه در متن تفاهمنامه آمده، عنوان کلی «داراییها» است. اگر بخواهیم از منظر حقوقی به موضوع نگاه کنیم، اصطلاحاً اطلاق کلام دلالت بر عموم دارد؛ یعنی وقتی قید و محدودیتی ذکر نمیشود و عبارت بهصورت مطلق میآید، به این معناست که باید کل این داراییها آزاد شوند. با این حال، در مسائل حقوقی نمیتوان صرفاً به ظاهر عبارت اکتفا کرد. فرض کنید توافق شده که این اموال آزاد شوند؛ اما سازوکار آن چگونه خواهد بود؟ شما طرف مذاکرهای دارید به نام آمریکا که موانع تحریمی ایجاد کرده است و اکنون باید آنها را بردارد. حال اگر در این میان، بخشی از داراییهای شما نزد شخص، بانک یا کارگزاری امانت، ودیعه یا عاریه باشد و شما با آن طرف امین دچار اختلاف حقوقی و قراردادی باشید، آیا دولت آمریکا میتواند آن اختلاف را هم برطرف کند؟
برای تبیین بهتر، فرض کنید پولی را در بانکی خارجی سپردهگذاری کردهاید و آن بانک با استناد به تحریمهای آمریکا، مانع دسترسی شما به منابع خود شده است. در اینجا شما یک دعوا با آمریکا دارید مبنی بر اینکه بر اساس مقررات بینالمللی حق نداشته چنین تحریم فراسرزمینی و غیرقانونی را وضع کند؛ این ادعا کاملاً درست است و در جریان مذاکرات رفع تحریم، آن مانع برداشته میشود. اما یک دعوای حقوقی دیگر نیز با کشور یا بانک میزبان دارید؛ استدلال شما این است که بانک مذکور حق نداشته قانون داخلی یک کشور دیگر را مبنا قرار دهد و آن را بهصورت فراسرزمینی اجرا کند. برای تقریب به ذهن، آیا مثلاً اگر کشور کره جنوبی پولی نزد ژاپن داشته باشد، کشور دیگری میتواند به ژاپن دستور دهد که پول کره را پس ندهد؟ طبیعتاً خیر. بنابراین، اگر چنین وضعیتی رخ دهد، یک اختلاف قراردادی میان شما و آن بانک شکل میگیرد که دیگر ارتباطی به آمریکا ندارد و پس از توافق نیز همچنان پابرجا خواهد بود.
به بیانی دیگر، ممکن است بانکی خارجی به استناد تحریمهای آمریکا، ۱۰ سال پول شما را بلوکه کرده باشد. با رفع تحریمهای آمریکا، اصل پول آزاد میشود؛ اما شما یک ادعای حقوقی دیگر هم دارید: اینکه در طول این ۱۰ سال از منافع این مال محروم بودهاید و آن بانک خارجی به دلیل تبعیت از قانون فراسرزمینی یک کشور ثالث، باید خسارت عدمالنفع این مدت را پرداخت کند. این دیگر دعوایی علیه آمریکا نیست، بلکه چالشی حقوقی با کشور و بانک میزبان است؛ حتی ممکن است شما این سود حاصلنشده را در سیستم حسابداری خود محاسبه و شناسایی کرده باشید، اما دریافت آن مسئلهای مجزا میان شما و آن کشور خواهد بود.
نکته مهم دیگر در پاسخ به پرسش شما این است که باید مشخص شود ما در حال مذاکره با «حاکمیت آمریکا» هستیم یا صرفاً با «دولت آمریکا» (قوه مجریه این کشور). در مواردی که روی یک دارایی حکم قضایی صادر شده است، آیا قوه مجریه آمریکا (Administration) از نظر قوانین داخلی این کشور اساساً توانایی و اختیار لغو آن حکم را دارد یا خیر؟ این یک بحث فنی در حقوق داخلی آمریکاست. گاهی محدودیت یا انسداد داراییها ناشی از یک دستور اجرایی است که رئیسجمهور ایالات متحده با استناد به قوانین کلانی مانند «قانون اختیارات اضطراری اقتصادی بینالمللی» (IEEPA) یا «قانون تجارت با دشمن» صادر کرده است؛ در این حالت، از آنجا که وضع دستور با رئیسجمهور بوده، خود او نیز هر زمان که اراده کند، اختیار لغو و برداشتن آن را دارد.
گاهی نیز محدودیتها و دستورهای اجرایی به استناد قوانین تحریمی مصوب کنگره — نظیر قانون سیسادا (CISADA)، قانون ایسا (ISA) یا قانون توقف پناه دادن به نفت ایران (SHIP Act) و امثال آنها — وضع شدهاند که در آنها، قانون رئیسجمهور را ملزم به صدور دستور اجرایی میکند. در چنین شرایطی، اگر رئیسجمهور بخواهد این محدودیتها را بردارد، ناگزیر است شروط مندرج در خود آن قوانین را رعایت کند. بنابراین، در این بخش نیز این بحث فنی مطرح میشود که آیا رئیسجمهور آمریکا شخصاً و مستقلاً توانایی لغو این فرامین را دارد یا اینکه باید همراهی و رضایت کنگره را جلب کند؟
پاسخ به این پرسش و میزان توانایی رئیسجمهور، دورهای به دوره دیگر متفاوت است. اگر بپرسید که آیا رئیسجمهور فعلی آمریکا در حال حاضر این توانایی را دارد؟ قاعدتاً تصور میکنم بله، میتواند؛ چرا که در مقطع کنونی، اکثریت کنگره با او همسو و از همان حزب متبوعش هستند. اما ممکن است چند ماه دیگر با برگزاری انتخابات میاندورها،ی این اکثریت از دست برود و در نتیجه، رئیسجمهور دیگر توانایی سابق را برای پیشبرد این تصمیمات نداشته باشد.
حالت پیچیدهتر زمانی است که با یک رأی و پرونده قضایی مواجه باشیم؛ تجربهای که ما پیش از این در ماجرای اوراق بانک مرکزی در لوکزامبورگ با آن روبهرو شدیم. در آن مقطع با وجود اینکه در دوره اجرای برجام قرار داشتیم، اما آن اوراق در نهایت توقیف، مصادره و تقسیم شد. علت این بود که یک پرونده قضایی در جریان بود و در نهایت دیوان عالی آمریکا رأیی کاملاً نادرست و خلاف قوانین بینالمللی علیه جمهوری اسلامی ایران صادر کرد. در آن زمان، قوه مجریه آمریکا عملاً مدعی شد که این رأی توسط قوه قضاییه مستقل صادر شده و دولت دخالتی در آن نداشته است؛ هرچند در این دست پروندهها نیز اینگونه نیست که دولت کاملاً بینقش باشد. دولت آمریکا طبق رویهای مرسوم میتواند در پروندههای قضایی اثرگذار بر سیاست خارجی، لوایح مشورتی ارائه دهد و با تشریح پیامدهای رأی بر روابط بینالملل یا جایگاه جهانی دلار، از دادگاه بخواهد که از صدور چنین احکامی خودداری کند.
بنابراین، پاسخ به این پرسش که «آیا آمریکا میتواند این داراییها را آزاد کند؟» با یک جمله آری یا خیر ساده امکانپذیر نیست. برای ارزیابی دقیق، باید مشخصاً بپرسیم که درباره کدام دارایی صحبت میکنیم؟ این دارایی در کدام کشور و بانک نگهداری میشود؟ چه دعاوی و احکام حقوقی بر روی آن سایه انداخته است؟ ریشه این محدودیتها به چه زمانی بازمیگردد و در نهایت، در فضای سیاسی آمریکا با کدام دولت و کدام ترکیب از کنگره روبهرو هستیم؟ تنها با در نظر گرفتن تمامی این متغیرهاست که میتوان پاسخ روشنی به این تفاهم داد.
* در مقام یکی از اعضای تیم مذاکرهکننده ایران، آیا این سیگنال و دریافت را از طرف آمریکایی داشتهاید که مایل به حل این مسائل باشد؟ و پرسش دیگر اینکه، دو یا سه روز پیش وزارت خزانهداری آمریکا اعلام کرد شش میلیارد دلار از داراییهای ایران آزاد شده است اما فرآیند آن رصد میشود و این منابع باید صرف خرید کالاهای آمریکایی شود؛ این ادعا را چطور ارزیابی میکنید و آیا در چارچوب این توافق میگنجد؟
در عالم دیپلماسی، معیار اصلی اقدام عملی است. تجربهای که ما در این سالها اندوختهایم — و طرف مقابل نیز بر پایه همان عمل میکند — این است که نباید به نیتها دل خوش کرد، بلکه باید به اقدام و عمل عینی توجه داشت. من اکنون در مقام ذهنخوانی طرف مقابل نیستم تا بگویم نیت واقعی آنها از طرح این مباحث چیست؛ شاخص اصلی ما، گامهای عملی است که در صحنه واقعیت برداشته میشود.
درباره ادعای الزام به خرید کالای آمریکایی، اگر به متن تفاهمنامه نگاه کنید، هیچگونه اشاره یا قیدی مبنی بر خرید کالاهای آمریکایی وجود ندارد. گنجاندن چنین شرطی اساساً منطقی نیست؛ چراکه اولاً مشخص نیست اقلام مورد نیاز ایران لزوماً در سبد کالاهای صادراتی آمریکا باشد و ثانیاً مبادلات دو کشور با چالشهای فنی و ساختاری متعددی روبهرو است.
نکته کلیدی که باید به آن توجه داشت این است که ما در فضای تداوم نظام تحریمها گفتگو میکنیم. در این توافقنامه، بند مجزایی برای رفع تحریمها در نظر گرفته شده، اما اجرای آن به دستیابی به «توافق نهایی» موکول شده است. بنابراین، بند مربوط به آزادسازی داراییها باید در فضا و چارچوب پابرجا بودن تحریمهای کنونی تفسیر شود و به معنای لغو یکباره کل نظام تحریمی ایالات متحده علیه ایران نیست.
حال باید پرسید آیا در این چارچوب، محدودیتهای صادراتی آمریکا علیه ایران تغییر کرده است؟ واقعیت این است که بیش و پیش از آنکه در قوانین ایران منعی برای خرید از آمریکا وجود داشته باشد، در قوانین داخلی آمریکا منع شدیدی برای صادرات به ایران وضع شده است. بر اساس قاعده سهم حداقل (De minimis rule)، صدور هرگونه فناوری، ماشینآلات یا کالایی که بیش از ۱۰درصد از محتوای آن آمریکایی باشد به ایران ممنوع است. علاوه بر این، ممنوعیت سرمایهگذاری شهروندان و شرکتهای آمریکایی در صنایع کلیدی ایران که از دهه ۱۹۸۰ میلادی آغاز شده، به مرور تشدید گردیده و همچنان به قوت خود باقی است. بنابراین، تصور اینکه قرار است سیلی از کالاهای آمریکایی به کشور سرازیر شود، نه با حجم داراییهای مسدود شده همخوانی دارد، نه با ساختار حقوقی تحریمها مطابقت میکند و نه اساساً با منطق این مذاکرات سازگار است؛ چنین هدفگذاری و شرطی هرگز در میان نبوده است.
اما چرا این ادعاها از سوی مقامات واشنگتن مطرح میشود؟ برای درک این مسئله باید به فضای سیاست داخلی آمریکا نگاه کرد. دولت کنونی آمریکا با افکار عمومی و رقبای سیاسی روبهرو است که سالها دولتهای گذشته را متهم میکردند که در پروندههایی نظیر همان پرونده FMS، پول نقد در اختیار ایران قرار دادهاند. با توجه به این سوابق و فشارهای سیاسی، برای مقامات فعلی آمریکا پذیرفتنی نیست که در سطح رسانهها اعلام کنند توافقی انجام دادهاند که منجر به انتقال مستقیم منابع مالی به ایران میشود.
در نتیجه، آنها ناگزیرند روایت خاص خود را برای مصرف داخلی بسازند. در فضای میانکشوری، حتی اگر توافقی صددرصد به نفع طرف مقابل باشد و هیچ امتیازی هم رد و بدل نشود، مقامات آمریکایی تلاش میکنند روایتی ارائه دهند که گویی دست برتر را داشته و امتیازات ویژهای کسب کردهاند.
* پس این ادعا که اکنون برخی از مخالفان و منتقدان داخلی دولت بر روی آن مانور میدهند مبنی بر اینکه قرار است از واشنگتن گندم وارد کنیم یا در قبال این پول صرفاً دارو تحویل بگیریم را شما کاملاً رد میکنید؟
بله، اینکه ما توافق کرده باشیم منابع خود را صرفاً و اجباراً از یک منبع خاص (مانند آمریکا) خرید کنیم، قطعاً مردود است؛ اساساً دلیلی برای تن دادن به چنین توافقی وجود ندارد. با این حال، ریشه طرح این مباحث را در هر دو سو درک میکنم. در آن سو، مقامات آمریکایی این ادعاها را مطرح میکنند تا برای خود یک «روایت پیروزی» بسازند و در این سو نیز منتقدان به دنبال ساختن یک «روایت شکست» هستند. متأسفانه برخی افراد معتقدند هر توافقی که حاصل شود، پیشاپیش یک شکست است؛ آنها به این حد نیز بسنده نمیکنند و حتی اگر در جریان یک بدهبستان، بازی با تساوی دو بر دو پیش برود، واقعیت را طوری تفسیر میکنند که گویی بازی را چهار بر صفر باختهایم. واقعیت این است که هیچ توافقی در دنیای دیپلماسی صفر و صدی نیست، چون در توافق صفر و صدی اساساً تفاهمی شکل نمیگیرد. هر توافقی موازنهای از امتیازات متقابل و یک فرآیند بدهبستان است. برای درک علت این تفسیرهای یکجانبه و غیرمنطقی، باید مقاصد سیاسی و انگیزههای داخلی جریانها را تحلیل کرد.
* اگر بخواهیم درباره رقم آزادسازی داراییهایی که این روزها درباره آن صحبت میشود قدری دقیقتر گفتگو کنیم، این روزها سخن از دو رقم شش میلیارد دلاری است که قرار است به سمت ایران آزاد شود. آیا این منابع قرار است بهصورت ارز وارد کشور شوند؟
در پاسخ به این پرسش باید به همان نکته پیشین درباره ماهیت طرف مقابل اشاره کنم؛ یعنی دولتی که پیش از این همواره متهم به پرداخت پول نقد به ایران بوده است. به طور طبیعی چنین دولتی در شرایط کنونی رویکردی نخواهد داشت که مجدداً حجم بالایی از اسکناس را بار هواپیما کند و تحویل دهد.
* مگر قرار نیست این منابع از کشور قطر منتقل شود؟
فارغ از اینکه مبدأ انتقال کجا باشد، باید یک اصل پایهای را در مباحث ارزی در نظر بگیریم: جایگاه واقعی ارز کجاست و چه کارکردی دارد؟ بله، تدوام بخشی از منابع ارزی بهصورت نقد (Cash) برای مدیریت و تنظیم بازار داخلی همواره لازم است، اما این میزان همیشه یک استثنا و در حجم محدود است. جایگاه اصلی ارز، حسابهای بانکی کارگزار در خارج از کشور است و هدف بنیادین از داشتن آن، تأمین مالی تجارت خارجی کشور است. آیا منطقی است که شما تمام دلارهای خود را با تحمل هزینههای سنگین حملونقل، بیمه و ریسکهای امنیتی وارد کشور کنید و سپس برای یک خرید خارجی، دوباره همان دلارها را به خارج از کشور منتقل کنید؟ اساساً سیستم تجارت بینالملل چنین رفتاری را میپذیرد؟
فرص کنید کشور بخواهد اقلامی نظیر ذرت، جو یا محصولات بهداشتی وارد کند؛ امروزه فرآیندهای مالی در دنیا و حتی در مبادلات داخلی خود ما چگونه پیش میرود؟ آیا با یک کیسه پول نقد میتوان به یک بنگاه تجاری مراجعه کرد و کالا تحویل گرفت؟ خیر، مبادلات باید از طریق تراکنشهای حساب به حساب انجام شود. بنابراین، انتقال منابع به صورت اسکناس فیزیکی نه مطلوب است و نه در چارچوب کنونی معقول به نظر میرسد.
علاوه بر این، فرآیند مذکور دارای جزییات فنی پیچیدهای است که طرح آن در فضای عمومی و رسانهای، بیشتر مایه سردرگمی مخاطب است تا روشنگری. تشریح دقیق نحوه انجام یک خرید خارجی و سازوکار پرداختهای ارزی نیازمند ساعتها بحث تخصصی است و در نهایت نیز برای مخاطبی که در سیستم بانکی یا تجارت خارجی فعالیت نکرده باشد، مبهم خواهد بود. با این حال، همانطور که پیشتر نیز اعلام شده، کشور قطر تلاش کرده است تا نقش تسهیلگر را برای پیشبرد این فرآیند ایفا کند. علت انتخاب قطر نیز به تجربه قبلی ما بازمیگردد؛ بخشی از داراییهای ما در دوره دولت گذشته به قطر منتقل شد تا توافقاتی برای بهرهبرداری از آن صورت گیرد، اما به دلایلی که برخی از آنها خارج از اراده دولت وقت بود، عملاً استفاده از آن میسر نشد. اکنون که بحث آزادسازی داراییها مطرح است، طبیعتاً آن منابع به دلیل آماده بودن بسترهای اولیه، در صدر اولویتها قرار گرفتهاند تا فرآیند...
* منظورتان همان شش میلیارد دلاری است که قرار بود در دولت سیزدهم آزاد شود؟
بله، همان رقمی که بعدها بحثهای حاشیهای فراوان و بعضاً نادرستی درباره آن شکل گرفت؛ حرف و حدیثهایی مثل اینکه رقم اصلی هفت میلیارد بود و بعد به شش میلیارد کاهش یافت و مواردی از این دست. فارغ از اینکه آن زمان چه دولتی سر کار بود، به عنوان یک کارشناس معتقدم آسیب بزرگ در آن مقطع این بود که بحثهای کاملاً فنی و تخصصی به فضایی غیرتخصصی و حاشیهای کشانده شد.
در چنین شرایطی، منطق حکم میکند مسیری را که پیش از این تا حدودی طی شده است، تکمیل کنیم و ادامه دهیم. اجرایی کردن توافقات گذشته، طبیعتاً نقش تسهیلگری قطر و پیگیری کانالهای مالی تعریفشده در آن زمان را دوباره مطرح میسازد. اولویت دادن به این مسیر، پیش از هر چیز به دلیل فاکتور «سرعت» است؛ وقتی ده قدم از یک مسیر طی شده و تنها دو قدم تا مقصد باقی مانده است، برای کسب نتیجه سریعتر باید همان دو قدم آخر را برداشت، نه اینکه مسیر گذشته را رها کرد و مذاکرات را از نقطه صفر کلید زد. شروع مجدد فرآیند مذاکرات، هم زمان را فرسایشی میکند و هم ریسکهای پیشرو را به شدت افزایش میدهد.
واقعیت این است که ما در فضای بینالمللی نامطمئنی فعالیت میکنیم و با طرفهایی روبهرو هستیم که مواضع پایدار و قابل پیشبینی ندارند. در چنین اتمسفری، خرد سیاسی و اقتصادی ایجاب میکند که برای بهرهبرداری از فرصتهای بهدستآمده — چه در حوزه تجاری و چه در بخش بانکی — زمان را به حداقل برسانیم و کوتاهترین مسیر را انتخاب کنیم. کوتاهترین راه در مقطع کنونی نیز این است که به جای آغاز دوباره فرآیندها، زنجیره اقداماتی را که پیش از این بخش قابلتوجهی از آن پیموده شده است، تکمیل کنیم.
* داستان شش میلیارد دلار دومی که اخیراً مطرح شده، چیست؟ در مورد این دارایی جدید وضعیت به چه شکل است؟
در این مورد نیز باز بحث همان نقش تسهیلگری قطر برای پیشبرد موضوع مطرح است. ببینید، حوادث و درگیریهای نظامی اخیر در منطقه، آثاری فراتر از مرزهای ایران بر جای گذاشت و بهتعبیری دامنگیر کل جهان شد؛ چه کشورهایی که از طریق خلیج فارس صادرات کلیدی مانند گاز مایع (LNG) انجام میدادند و چه کشورهایی که برای تأمین منابع انرژی و واردات خود به این آبراه متکی بودند.
در واقع، شما حضور و میانجیگری فعال کشورهایی نظیر پاکستان و قطر را باید در همین راستا تحلیل کنید؛ یکی برای امنیت زنجیره تأمین انرژی خود به شدت به ثبات خلیج فارس وابسته است و دیگری برای استمرار صادرات و درآمدهای کلان خود این ابتکار عمل را به دست گرفته است. به طور طبیعی، این میانجیها تلاش میکنند تا شکاف موجود میان حداکثر امتیازی که یک طرف حاضر است واگذار کند و حداقل شروطی که طرف دیگر بر آن پافشاری میکند را پر کنند. برای پر کردن این شکاف، در مواردی لازم میشود که این کشورها منابع مالی مشخصی از خود را به عنوان تضمن یا تسهیلگر وارد فرآیند کنند تا در نهایت، مواضع دو طرف به یک نقطه مشترک و موازنه برسد. اما برای جمهوری اسلامی ایران آنچه در اولویت قرار دارد، تحقق «نتیجه» است؛ منطق ایران این است که من حجم مشخصی از منابع دارم، خواهان دسترسی به آنها هستم و این دسترسی باید در کوتاهترین زمان ممکن محقق شود.
* یعنی شش میلیارد دلار دوم اساساً جزو داراییهای توقیفشده ایران نبوده است؟
اگر بخواهیم از منظر حقوقی و بانکی به این مسئله پاسخ دهیم، با یک پیچیدگی فنی روبهرو هستیم؛ به طوری که از یک دیدگاه میتوان آن را جزو داراییهای ایران دانست و از دیدگاهی دیگر خیر. برای تقریب به ذهن، فرض کنید شما پولی را در یک بانک سپردهگذاری میکنید و مدتی بعد برای برداشت آن مراجعه میکنید؛ در این حالت، آیا بانک دقیقاً همان اسکناسها را میدهد یا از منابع خودش به شما پرداخت میکند؟
* پیچیده شد...
سازوکار بانکی دقیقاً به همین صورت است؛ شما در مراجعه به بانک همان اسکناسی را که سپردهگذاری کردهاید پس نمیگیرید، بلکه بانک معادل آن را از منابع خود به شما پرداخت میکند. از این رو، از منظر حقوقی و حسابداری میتوان به پرسش شما هم پاسخ مثبت داد و هم پاسخ منفی. نکته اصلی این است که در نهایت، تفاوتی در ماهیت امر ایجاد نمیشود؛ اولویت اصلی برای کشور، امکان بهرهبرداری و استفاده عملی از این منابع است و در دیپلماسی اقتصادی باید به دنبال تحقق همین نتیجه بود. هدف ما این است که همانند هر سپردهگذاری که به بانک مراجعه میکند، بتوانیم به اندازه موجودی و حسابوکتاب خود، در زمان دلخواه از این وجوه استفاده کنیم.
* گفتید ما لزوماً نیازی نداریم تمام این پول را وارد کشور کنیم؛ اما پرسش این است که اگر بخواهیم چنین کاری انجام دهیم، آیا محدودیتهایی مانند مقررات FATF و نظایر آن اساساً اجازه این اقدام را به ما میدهند؟
محدودیتهای ناشی از مقررات کارگروه اقدام مالی (FATF) کمابیش در تمام عرصههای روابط بانکی و مالی ما اثرگذار است و خود را نشان میدهد؛ حتی اگر این اثرگذاری صرفاً در قالب رفتارهای مراقبتی شدیدتر مانند «مراقبتهای مقتضی پیشرفته» (Enhanced Due Diligence) اعمال شود. با این حال، وجود این محدودیتها به این معنا نیست که مسیر مبادلات شما به طور کامل مسدود و قفل میشود. البته از این سخن نباید اینگونه سوءبرداشت شود که مقررات FATF بیاهمیت است؛ خیر، این ساختار هزینههای مبادلاتی را برای شما افزایش میدهد، زمان فرآیندها را طولانیتر میکند و سختی کار را به شدت بالا میبرد.
اما آیا قرار گرفتن در این وضعیت به معنای بلوکه ماندن مطلق پول شماست تا زمانی که از لیست این نهاد خارج شوید؟ پاسخ منفی است. FATF هزینه، ریسک و سختی کار را افزایش میدهد، اما در حوزههای تجاری مشخص، فرآیندها کماکان قابل پیشبرد هستند. به عنوان نمونه، وقتی شما میخواهید اقلامی نظیر ذرت، کنجاله، روغن یا دانههای روغنی را برای تأمین خوراک دام و نیازهای اساسی وارد کنید، فرآیند بررسی و تاییدات بانکی (Due Diligence) هرچند با دشواری، اما در نهایت طی میشود. گواه عینی این مسئله نیز وضعیت کنونی کشور است؛ ما در حال حاضر در لیست سیاه FATF قرار داریم، اما این دست کالاهای اساسی بالاخره از کانالهای مختلف تأمین شده و به دست ما میرسند.
* تحریمهای بانکی آمریکا چطور؟ آنها مانع جدی ایجاد نمیکنند؟
تحریمهای بانکی ایالات متحده نیز سازوکاری کمابیش مشابه دارند؛ وجود این تحریمها ملموس است، اما بدان معنا نیست که تمامی منافذ واردات و پرداختهای بینالمللی کشور به طور مطلق مسدود شده باشد. در فضای تحریمی، گاهی مبادلات مالی از طریق ساختارهای تراستی انجام میشود؛ یعنی کانالهایی که طرف مقابل از جزییات دقیق تراکنشهای آن مطلع نیست، هرچند ممکن است بر کلیات روندها اشراف داشته باشد. گاهی نیز از معافیتها و استثنائات پیشبینیشده در خود ساختار تحریمها مثل کانالهای اقلام بشردوستانه استفاده میشود.
نکته مهم اینجاست که وقتی در چارچوب یک تفاهمنامه تصریح میشود این دسته از داراییها باید آزاد شوند و در متن توافق نیز قید میشود که این مبالغ — چه در حسابهای موجود نگهداری شوند و چه به حسابهای جدید منتقل گردند — باید در نهایت به مقصد و ذینفع نهایی تعیینشده از سوی بانک مرکزی ایران پرداخت شوند، اجرای این بند عملاً به معنای ایجاد بستر حقوقی برای مصرف این منابع است. در نتیجه، سایر قوانین تحریمی نمیتوانند جایگزین این توافق شده و مانع از پویایی این بند شوند.
برای تبیین بیشتر، اگر کشور بخواهد کالاهای اساسی را از این محل وارد کند، استناد به مقررات FATF چطور بازدارنده خواهد بود؟ کارگروه اقدام مالی زمانی ورود میکند که شبهه پولشویی یا تأمین مالی تروریسم مطرح باشد؛ در حالی که در اینجا منشأ این وجوه کاملاً مشخص (صادرات نفت ایران) و مقصد مصرف آن نیز معین (خرید کالا برای نیازهای عمومی مردم ایران) است. بنابراین، ماهیت این تبادلات مشمول آن عناوین اتهامی نمیشود.
البته به دلیل قرار گرفتن ایران در لیست سیاه FATF، بانکهای کارگزار خارجی حساسیت بیشتری به خرج میدهند؛ اگر ایران در لیست سفید بود، این راستیآزماییها به سرعت و سهولت انجام میشد، اما اکنون وقتی یک بانک ایرانی — که کشورش در لیست سیاه قرار دارد — درخواست گشایش اعتبار اسنادی (LC) میدهد، بسیاری از بانکهای معتبر بینالمللی از همکاری سر باز میزنند؛ چرا که ترجیح میدهند خود را درگیر فرآیندهای پرریسک و نظارتهای مضاعف مربوط به کشورهای لیست سیاه نکنند. در نتیجه، روابط بانکی ما قطع شده یا به شدت محدود میشود.
علاوه بر این، به دلیل تحریمهای آمریکا، دسترسی ما به شبکه سوئیفت قطع است یا تنها به چند بانک محدود میشود. مجموع این عوامل، فرآیند بررسی مقتضی (Due Diligence) را برای ما بسیار دشوارتر میکند؛ به طوری که بانکهای واسط باید با جزییات دقیق بدانند شرکت واردکننده چیست، مالک نهایی آن کیست و تمام این مراحل را به صورت لایه به لایه تایید و اصطلاحاً تیک بزنند. این موانع فرآیند کار را به شدت فرسایشی و سخت میکند، اما آن را محال نمیسازد؛ کمااینکه ما در حال حاضر نیز مابقی خریدهای خارجی و تأمین نیازهای اساسی مردم را در همین اتمسفر تحریمی و با وجود همین مقتضیات سختگیرانه انجام میدهیم. بنابراین، منع مطلقی که بگوییم صرفاً به دلیل وضعیت FATF امکان بهرهبرداری از این منابع وجود ندارد، در میان نیست.
* در ارتباط با معافیت دوماهه تحریمهای نفت و پتروشیمی ایران، موضوع چگونگی وصول این درآمدهای جدید به چه شکل خواهد بود؟
این موضوع یکی دیگر از بندهای محوری این یادداشت تفاهم است؛ بندی که اتفاقاً سابقه و ریشههای شکلگیری آن به فضای بحرانی ماههای اخیر در منطقه بازمیگردد. در واقع این معافیت (General License X) بر مبنای یک بازی برد-برد تنظیم شده است؛ از یک سو، ایران میتواند صادرات نفت و محصولات پتروشیمی خود را از طریق کانالهای رسمی انجام دهد و از سوی دیگر، طرف مقابل با باز کردن این فضا، عرضه را در بازار جهانی انرژی افزایش میدهد تا از این طریق، شوکهای روانی را کنترل کرده و قیمت جهانی نفت را تعدیل کند؛ تصمیمی که در مقطع کنونی مطبوع سیاستهای اقتصادی آنهاست. صدور این مجوز عمومی در بازه زمانی مذاکرات نیز دقیقاً در پرتو همین موازنه قابل تحلیل است.
بر اساس مفاد این مجوز عمومی (General License)، تمامی فرآیندهای ملازم و وابسته به زنجیره فروش از جمله تولید، صادرات، حملونقل دریایی، طبقهبندی و همچنین فرآیندهای مالی مربوط به دریافت و پرداخت وجوه حاصل از آن مجاز اعلام شده است. در مقام عمل، وقتی بر اساس این چارچوب حقوقی، فروش نفت ایران از منظر مقررات داخلی آمریکا قانونی تلقی میشود، به طور طبیعی دریافت پول آن نیز قانونی خواهد بود؛ چراکه هیچ ساختار عاقلی دست به صادرات یا هبه رایگان انرژی نمیزند. بنابراین، موضوع پرداخت و تسویه مالی — که حتی امکان انجام آن به دلار آمریکا نیز پیشبینی شده — جزء لاینفک و لازمه عقلی اذن در فروش است که جهت محکمکاری حقوقی، صراحتاً در متن نیز به آن تصریح شده است.
حال پرسش این است که این وجوه در کجا دریافت خواهد شد؟ قاعدتاً در حسابهای بانکی کارگزاری که کشور در اختیار دارد. ممکن است گفته شود ما به دلیل رسوبات سالها تحریم یا محدودیتهای FATF در برخی کشورها یا بانکهای خاص، حساب فعال نداریم؛ در این حالت، موضوع عملاً سالبه به انتفاء موضوع است و دریافت وجوه از طریق حسابهای جایگزین در سایر کشورهای همسو انجام خواهد شد. این چالش، ناشی از نقص در متن مجوز یا معافیت صادره نیست، بلکه به زیرساختهای بانکی ما مربوط میشود.
برای تبیین این موضوع از منظر بانکی، فرض کنید کشوری به دلیل تحریمهای طولانیمدت، روابط کارگزاری خود را با شما قطع کرده است؛ اگر همین امروز تمامی تحریمها به یکباره لغو شوند، آیا شما فردا قادر به افتتاح حساب خواهید بود؟ خیر. فرآیند ایجاد روابط بانکداری کارگزاری (Correspondent Banking) در فضای بینالمللی کنونی بسیار زمانبر است و حتی در صورت فقدان تحریم، چندین ماه به طول میانجامد؛ بنابراین، این تأخیر ناشی از نقص در رفع تحریمها نیست، بلکه به ماهیت فرآیندهای فنی بازمیگردد.
به عنوان مثال، برای افتتاح حساب با یک بانک تراز اول دنیا، نخستین شرط آنها ارائه صورتهای مالی استاندارد و حسابرسیشده بر اساس استانداردهای بینالمللی (IFRS) به زبان بینالمللی است تا ریسکهای شبکه شما را ارزیابی کنند. واقعیت این است که در حال حاضر، بسیاری از بانکهای داخلی ما به دلیل حجم مطالبات معوق یا عدم تطبیق کامل با استانداردهای کمیته بال، بسترهای لازم برای این سطح از تعاملات را ندارند؛ اینها چالشهای ساختاری نظام بانکی ما هستند که حتی پس از رفع کامل تحریمها نیز با آنها مواجه خواهیم بود.
نتیجه اینکه، صدور یک مجوز یا معافیت موقت (Waiver) به خودی خود و به صورت معجزهآسا امکان دریافت آنی پول را در تمام بانکهای دنیا فراهم نمیکند. با این حال، کشور میتواند این درآمدهای جدید را در حسابهای موجود که هنوز فعال هستند یا در وضعیت راکد (Dormant) قرار دارند، با توافق بانکهای کارگزار طرف مقابل دریافت کند؛ و از آنجا که منشأ تولید و فروش این وجوه کاملاً قانونی و منطبق بر معافیت است، حق مصرف و تراکنش آن برای مصارف غیرتحریمی، حتی پس از پایان این بازه زمانی دوماهه نیز محفوظ و معتبر خواهد بود.
* یکی از نکاتی که بسیاری از تحلیلگران بر آن تاکید میکنند این است که اگر قرار است توافقی پایدار شکل بگیرد، باید یک پیوست اقتصادی ملموس برای طرف آمریکایی داشته باشد تا به نوعی انگیزه پایبندی به تعهدات را در آنها تقویت کند. تیم اقتصادی و مذاکرهکننده ایران چقدر در این زمینه دست بازی دارد تا بتواند با طرف مقابل وارد مبادلات تجاری شود؟
واقعیت این است که هر توافق بینالمللی واجد دو بعد کلیدی سیاسی و اقتصادی است. من پیش از وقوع درگیریهای نظامی اخیر در منطقه نیز این موضوع را مطرح کردم که البته در آن مقطع برداشتهای متفاوتی از آن شد. استدلال من این بود که یکی از ایرادات ساختاری برجام، گشودن مسیر تعاملات اقتصادی ایران با کشورهای غیرآمریکایی بود، در حالی که عملاً بستری برای تجارت مستقیم میان ایران و آمریکا فراهم نمیساخت؛ چراکه برجام تحریمهای ثانویه را تعلیق میکرد اما دستنخورده باقی ماندن تحریمهای اولیه، مانع از حضور شرکتهای آمریکایی میشد. این مسئله یک نقطه ضعف در برجام بود.
طرح این دیدگاه در آن زمان با مخالفت دو سر طیف روبهرو شد؛ از یک سو جریانهایی که اصولاً با هرگونه تعامل با جهان فرامرزی مرزبندی دارند و از سوی دیگر، جریانهای معاند خارج از کشور که مدعی بودند این رویکرد به معنای بازسازی روابط با آمریکا و تثبیت نظام است. جالب اینجاست که این دو طیف متضاد، در یک نقطه همنظر بودند و آن ضرورت عدم شکلگیری رابطه اقتصادی میان ایران و آمریکا بود.
اما واقعیتهای حاکم بر دیپلماسی فراتر از این نگاههاست؛ اگر خواهان تداوم و پایداری یک معامله یا توافق میان ایران و آمریکا هستیم، نمیتوان انتفاع اقتصادی متقابل را نادیده گرفت. توافقی که در آن منافع اقتصادی ایران تأمین نشود، پیشاپیش محکوم به شکست است و متقابلاً توافقی هم که برای آمریکا نفع اقتصادی به همراه نداشته باشد، دوام نخواهد آورد و محکوم به شکست است.
آنچه در مواقع بروز بحرانها و نوسانات ناگزیر سیاسی، مانع از فروپاشی یک توافق میشود، وجود منافع اقتصادی مستحکمی است که از آن پشتیبانی میکند؛ و این امر به معنای نادیده گرفتن اصول یا واگذاری منافع ملی نیست. بلکه تبیین این واقعیت است که اگر دو کشور در حوزههایی مشخص نفع خود را در تجارت متقابل ببینند، این درهمتنیدگی منافع به قوام و دوام توافق کمک خواهد کرد. در مقابل، توافقی که وزن اقتصادی آن برای طرفین علیالسویه و بیاهمیت باشد، با کوچکترین تحریک از سوی بازیگران ثالث یا تشدید خصومتها، به آسانی زیر پا گذاشته خواهد شد.
اگر توافق سال ۲۰۱۵ (برجام) به گونهای طراحی شده بود که برای صنایع و بنگاههای آمریکایی منافع اقتصادی ملموس و پیوند خطوط تجاری ایجاد میکرد، رئیسجمهور وقت آمریکا نمیتوانست به راحتی و با یک تصمیم تکجانبه از آن خارج شود؛ چراکه در آن صورت باید پاسخگوی بخشهای مختلف صنعتی و تجاری کشورش میشد که معترض میشدند این توافق برای آنها اشتغال، قراردادهای کلان و بازار صادرات فناوری ایجاد کرده است. نگاهی به رفتار ایالات متحده نشان میدهد آنها از ساختارها یا سازمانهای بینالمللی که صرفاً برایشان هزینهزا است، به راحتی خارج میشوند؛ اما هرجا منافع ملموسی برای پایگاه رأی و بخشهای اقتصادیشان وجود داشته باشد، خروج از آن به این سادگیها نخواهد بود.
باید این کلیشه سنتی را کنار گذاشت که نفع یکی از طرفین لزوماً به معنای ضرر طرف دیگر است. در ادبیات اقتصادی و در قالب مفاهیمی چون «بهینه پارتو» یا «کارایی کالدور-هیکس»، بسیاری از مشارکتها و مبادلات بر پایه برد متقابل (برنده-برنده) استوارند؛ یعنی هر طرف دارایی یا امتیازی را که در اولویت بعدیاش قرار دارد واگذار میکند و در عوض، آنچه را که برایش ارزش و اهمیت بیشتری دارد به دست میآورد.
بنابراین، فراتر از بندهای حقوقی و امضاهای رسمی، ضامن واقعی هر توافقی، پایداری منافع متقابل جریانیافته در آن است. گاهی پرسیده میشود که تضمین اجرای تعهدات چیست؟ واقعیت این است که در نظام حقوق بینالملل، هیچ قوه قاهره یا دادگاه بالادستی وجود ندارد که بتواند ضمانت اجرایی فیزیکی بر دولتها اعمال کند و در صورت نقض عهد، آنها را به زور به پای میز تعهدات بازگرداند. ضامن واقعی، هوشمندی ما در طراحی توافقهایی است که منافع میانمدت و بلندمدت طرفین را گره بزند. اگر در حوزه سیاسی به دلیل برخی معذورات دست ما بسته باشد، در حوزه اقتصادی گزینههای بسیار متنوعی پیشرو داریم که میتوانیم بدون عدول از اصول خود، آنها را به گونهای طراحی کنیم که طرف مقابل را به دلیل حفظ منافع خودش، به پایبندی مجاب کند و این خود محکمترین تضمین برای دستاوردهای سیاسی کشور خواهد بود.
*پس این نگاه در وزارت خارجه وجود دارد که ما باید یک توافقی داشته باشیم که ارتباطات و مراودات اقتصادی با آمریکا را حداقل شروع کنیم و بعد گسترش بدهیم؟
بله اگرچه برخی حساسیت ایجاد می کنند که ارتباط اقتصادی با آمریکا یعنی رها کردن چین، اما اینطور نیست. در حالی که منطق دیپلماسی چنین نیست؛ چین جایگاه خود را دارد، روسیه جایگاه خود را دارد و همسایگان نیز جایگاه کلیدی خود را دارند. واقعیت این است که در سالهای اخیر هیچ جریانی به اندازه تیم کنونی بر توسعه تجارت با همسایگان، روسیه و چین پافشاری نکرده است. با این حال، تعامل با شرق به معنای چشمپوشی داوطلبانه از فرصتهای تجاری و اقتصادی موجود در اروپا و آمریکا نیست؛ هر موضوعی باید در جایگاه خود بررسی شود.
ما این رویکرد را در مقام عمل نیز به اثبات رساندهایم. چندی پیش در یادداشتی به این نکته اشاره کردم؛ زمانی منتقدان مدام مدعی میشدند که دستگاه دیپلماسی صرفاً بر اصلاح ساختارهای داخلی تمرکز کرده و وظیفه ذاتی خود یعنی مذاکره و تفاهم را به حاشیه برده است. اما تحولات کنونی خلاف این ادعا را ثابت کرد؛ ما در سختترین و پیچیدهترین شرایط بینالمللی و در اتمسفری سرشار از مواضع تند، فرآیند گفتگوها را پیش بردیم و به نقطه کنونی رساندیم و نشان دادیم که هرگاه فرصت و بستر مناسب مهیا باشد، مرد میدان مذاکره و توافق هستیم.
بنابراین تمایل دارم بر این نکته تأکید کنم که حساسیتهای کاذب ایجادشده در فضای رسانهای، پایگاه کارشناسی ندارند. تصریح بر این واقعیت که ما منعی برای جذب سرمایهگذاری از سوی شرکتهای آمریکایی نداریم، هرگز به این معنی نیست که سایر ظرفیتهای کشور را معطل این یک گزینه نگه داریم. دیپلماسی اقتصادی ما تکساحتی نیست؛ ما به طور همزمان توسعه تجارت با دیگر نقاط جهان، فعالسازی گزینههای جایگزین و مصونسازی ساختار اقتصاد کشور در برابر فشارهای بیرونی و تحریمها را با جدیت دنبال میکنیم. در این میان، اگر بسترهای لازم فراهم شود، آمادگی داریم تا از فناوری، دانش فنی و سرمایه آمریکایی نیز در راستای منافع ملی بهرهمند شویم؛ اما اگر آنها تمایلی به ورود به این فضا نداشته باشند، کشور را معطل نخواهیم گذاشت و چرخهای توسعه و اقتصاد مملکت متوقف نخواهد شد.
* صاحبنظران اقتصادی معتقدند که آغاز توسعه و رقم زدن اصلاحات ساختاری در کشور، بدون اصلاح روابط و سیاست خارجی میسر نیست. دستگاه دیپلماسی تا چه حد با این گزاره موافق است و برای تحقق آن چه گامهایی برداشته؟ نوع صحبت شما این حس را ایجاد میکند که نوعی نگاه تحولی در وزارت امور خارجه شکل گرفته است.
واقعیت این است که در این زمینه با دو دیدگاه متمایز مواجهیم که مرز باریکی میان آنها وجود دارد. دیدگاه نخست، اصولاً وزن چندانی برای مناسبات خارجی قائل نیست و بر این باور است که باید صرفاً با اتکا به توان داخلی و ایده خودکفایی مطلق، کشور را اداره کرد و پس از دستیابی به توفیق داخلی، طرفهای خارجی خودبهخود به سمت ما خواهند آمد؛ این دیدگاه در نقطه افراطی (Extreme) قرار دارد.
در نقطه مقابل، دیدگاه دیگری وجود دارد که معتقد است چالشهای اقتصادی کشور اساساً راهحل اقتصادی ندارند و صرفاً باید آنها را از مسیر امر سیاسی حل کرد؛ به این معنا که ابتدا باید روابط بینالمللی را به طور کامل عادیسازی نمود و کشور را به نقطهای بیمانع و بدون محدودیت رساند تا بستر کار اقتصادی فراهم شود و سپس بر پایه کتابهای مرجع اقتصادی (Textbooks)، برنامههای توسعه را پیاده کرد.
تجربه نشان میدهد که هیچکدام از این دو نگاه صفر و صدی دقیق نیستند. ما در کشوری زندگی میکنیم که ساختار روابط اقتصادی آن — چه بخواهیم و چه نخواهیم — با کشورهای عادی نظیر کره جنوبی، ژاپن یا ایتالیا متفاوت است. ما با شبکهای پیچیده از تحریمها و محدودیتها مواجهیم که برچیدن آنها، هم به دلایل ساختار داخلی قدرت در آمریکا و هم به جهت الزامات ملی ما، فرآیندی سهل و سریع نخواهد بود. رسیدن به یک وضعیت کاملاً نرمال در روابط خارجی نیازمند پیمودن راهی طولانی است؛ اما در عین حال، کشور نمیتواند تا زمان دستیابی به آن نقطه ایدهآل معطل بماند، زیرا اداره جامعه و تأمین معیشت مردم تعطیلبردار نیست.
حفظ تعادل میان این دو رویکرد و عدم لغزش به سمت افراط و تفریط، مأموریت بسیار دشواری است؛ بهویژه آنکه در این مسیر، شما از سوی هر دو جریان فکری مورد نقد و اتهام قرار میگیرید. هنگامی که برای گرهگشایی از گرههای بینالمللی، پای میز مذاکره مینشینید تا با تبیین غیرقانونی و نامشروع بودن تحریمها، فضا را باز کنید، از سوی جریان اول به سازشکاری و نادیده گرفتن دستاوردهای داخلی متهم میشوید. متقابلاً زمانی که استدلال میکنید این فرآیند دیپلماتیک زمانبر است و باید همزمان با رفع موانع داخلی، پایههای تولید ملی را تقویت کرد تا با دست پرتر و اقتدار بیشتر وارد تالار مذاکرات شویم، از سوی جریان دوم مورد این نقد قرار میگیرید که گویی اولویت اصلاح روابط خارجی را فراموش کردهاید.
با وجود این فشارهای دوگانه، واقعیت ناگزیر این است که ما باید یک راهبرد ترکیبی را پیش ببریم؛ یعنی در عین تمرکز بر ظرفیتهای درونی، حتی یک ثانیه را هم برای بهرهبرداری از فرصتهای موجود در عرصه بینالمللی از دست ندهیم. حفظ این نقطه تعادل کار پیچیدهای است، اما چارهای جز پافشاری بر این مسیر عقلانی وجود ندارد.
* برگردیم به بحث تفاهم. امروز تنگه هرمز به یک اهرم راهبردی و انکارناپذیر برای ایران تبدیل شده است. اما بسیاری از کارشناسان هشدار میدهند که نباید به صورت افراطی از این ابزار بهره گرفت، بهویژه در شرایطی که برخی کشورهای عربی منطقه گامهای جدی برای کاهش وابستگی خود به این آبراه برداشتهاند. حد و مرز استفاده از این اهرم کجاست؟
نکته بسیار درستی را مطرح کردید. استفاده از این ابزار راهبردی واجد یک «حد بهینه» است که عبور از آن میتواند نتایج معکوسی به بار آورد. سنجش این مرز بهینه، بخشی از طریق منطق و دانش راهبردی و بخشی نیز به مرور و بر پایه تجربههای عملی حاصل میشود که تصور میکنم این پختگی گامبهگام در حال شکلگیری است. ما نباید به گونهای عمل کنیم که جایگاه و اهمیت حیاتی تنگه هرمز به عنوان شاهراه اصلی انرژی جهان مخدوش شود و بازیگران بینالمللی را ناگزیر سازد تا به سمت گزینههای جایگزین، احداث خطوط لوله فرعی یا متنوعسازی کامل مبادی تأمین انرژی حرکت کنند؛ هرچند بخشی از این روند متنوعسازی، در پی بحرانها و درگیریهای نظامی اخیر منطقه، به طور ناگزیر کلید خورده است و در سالهای آینده اثرات خود را بر وزن ژئوپلیتیک تنگه هرمز نشان خواهد داد. با این حال، ما نباید با رفتارهای افراطی در این روند شتاب ایجاد کنیم.
در جریان تحولات اخیر، بهرهگیری از ظرفیتهای تنگه هرمز یک وجهه و کارکرد سیاسی داشت؛ به این معنا که جمهوری اسلامی ایران اقتدار، توانمندی عملی و سیادت خود را در این آبراه راهبردی به تصویر کشید و از این ابزار قدرت در ابعاد سیاسی و بازدارندگی به نحو رواداری استفاده شد. اما چالش زمانی آغاز میشود که بخواهیم این اهرم سیاسی را به عنوان یک منبع درآمدی جایگزین برای فعالیتهای روتین اقتصادی کشور تلقی کنیم. متأسفانه گاهی در فضای عمومی ایدههای عجیبی مطرح میشود؛ مبنی بر اینکه میتوان چاههای نفت را بست و مخارج کشور را صرفاً از طریق عواید این تنگه تأمین کرد.
اگر این دست دیدگاهها مبنای تصمیمگیری و اراده عملی قرار گیرند، پیامدهای ناگواری پیشرو خواهد بود؛ چراکه بر پایه یک توقع غیرواقعی تنظیم شدهاند که در عمل محقق نخواهد شد و در عین حال، هزینههای سنگین حقوقی و اقتصادی به همراه دارد. ابعاد حقوقی این مسئله میتواند خود را در قالب طرح دعاوی بینالمللی یا اقدامات متقابل بازیگران نشان دهد و در بعد اقتصادی نیز، پافشاری بر این رویکرد به مرور از اهمیت راهبردی تنگه میکاهد و کشور را با برنامههایی عملیاتینشده و منابعی دستنیافتنی رها میکند. بنابراین، من نیز با ضرورت رعایت حد بهینه در قبال این اهرم موافقم؛ اما اینکه این تعادل در مقام عمل به چه شکلی — اعم از نرخگذاری خدمات، عوارض، بیمه دریایی یا سایر سازوکارها — تعریف شود، نیازمند بررسیهای فنی پیچیدهای است که هنوز ابعاد آن به طور دقیق مشخص نشده است.
* اتفاقاً پرسش بعدی من دقیقاً معطوف به همین موضوع است؛ در خصوص درآمدزایی از تنگه هرمز دو دیدگاه وجود دارد: گروهی معتقدند ایران باید از کشتیهای عبوری عوارض دریافت کند و در مقابل، عدهای تأکید دارند که با توجه به کنوانسیونهای ناظر بر آبهای آزاد و حق عبور ترانزیتی، این کار شدنی نیست و ما تنها مجاز به ارائه خدمات حقوقی و ناوبری و دریافت بهای آن خدمات هستیم. از نظر کارشناسی، کدامیک از این دو رویکرد معتبرتر و قابلاجراتر است؟
این موضوع یک بحث حقوقی و فنی پیچیده است که در حوزه صلاحیت تخصصی اداره کل حقوقی وزارت امور خارجه قرار دارد؛ اما در حدی که من از ابعاد موضوع مطلع هستم، رویکرد غالب و کارشناسی ما، تمرکز بر مبنای «بهای خدمات» است. موضوع دریافت عوارض، هرچند موافقانی دارد و دیدگاههای مختلفی پیرامون آن مطرح میشود، اما در فضای حقوقی بینالمللی با چالشهای جدی مواجه است و کمتر قابلیت پذیرش دارد.
همانطور که به درستی اشاره کردید، یکی از اصول بنیادین و لایتغیر حقوق بینالملل دریاها، «اصل آزادی کشتیرانی» است. از زمان هوگو گروسیوس — که از او به عنوان پدر حقوق بینالملل و حقوق دریاها یاد میشود — نظریه دریای آزاد (Mare Liberum) به عنوان یک اصل عامالشمول پذیرفته شده است. بر اساس این قاعده، دریاها محل عبور و مرور آزادانه تمامی کشورها هستند؛ هرچند این حق عبور، مشروط به احترام کامل به حقوق حاکمیتی دولتهای ساحلی، رعایت ضوابط زیستمحیطی بینالمللی و صیانت از امنیت منطقه است.
با این حال، وضع عوارض بر نفس عبور و ترانزیت کشتیها از یک آبراه بینالمللی، مبنای عرفی و حقوقی محکمی در قوانین کنونی ندارد و میتوان گفت جا انداختن چنین رویکردی در سطح بینالمللی بسیار دشوار و پرهزینه خواهد بود. اما در نقطه مقابل، اگر دریافت وجوه معطوف به «ارائه خدمات عینی و ملموس» باشد.
* این خدمات دقیقاً شامل چه مواردی میشوند؟
این خدمات بسیار متنوع است و ابعاد مختلفی را در بر میگیرد؛ حوزههایی نظیر خدمات زیستمحیطی، ناوبری و هدایت کشتیها از آن جملهاند و در برخی طرحهای پژوهشی بالغ بر ۱۰ تا ۲۰ نوع خدمت متمایز برای این منظور احصا شده است.برای نمونه، خدمات راهنمایی کشتیها (Pilotage) و تعیین مسیرهای امن ناوبری که تضمینکننده حداقل ریسک در عبور و مرور باشد، از اصلیترین موارد است. همچنین خدمات زیستمحیطی اهمیت بالایی دارد؛ از آنجا که حجم بالایی از ترددهای این آبراه حیاتی را نفتکشها و شناورهای حامل سوخت و مواد شیمیایی تشکیل میدهند، ریسک آلودگی در آن بالاست و مدیریت این مخاطرات زیستمحیطی مستلزم هزینهکرد و ارائه خدمات مداوم از سوی دولت ساحلی است. علاوه بر این، خدمات تبعی دیگری مانند سوخترسانی به کشتیها (بانکرینگ) و تأمین آذوقه و قطعات نیز در این چارچوب میگنجد. در واقع اینها نمونههایی از همان خدماتی هستند که در تمامی آبراههای بینالمللی دنیا ارائه میشوند و بهای آنها نیز به طور رسمی دریافت میشود؛ در این مدل، هیچ بازیگری در سطح بینالمللی نمیتواند به فرآیند پرداخت اعتراض حقوقی داشته باشد.ریشه این رویکرد به یک اصل بنیادین حقوقی بازمیگردد که هم در حقوق داخلی ما و هم در نظام حقوق بینالملل — تحت عنوان اصول کلی حقوقی پذیرفتهشده میان ملل متمدن — جایگاه محکمی دارد و آن «اصل منع دارا شدن عادلانه یا بلاجهت» است. بر مبنای این اصل، هیچکس مجاز نیست از عمل و خدمات دیگری به صورت رایگان بهرهمند شود. اگر یک دولت ساحلی در راستای تسهیل، ایمنسازی و حفاظت از یک آبراه بینالمللی متحمل هزینه شده و خدماتی ارائه میدهد، حق قانونی دارد که بهای آن را از طرفهای ذینفع دریافت کند. این قاعده در تمامی نظامهای حقوقی جهان به عنوان یک اصل مشترک و بدیهی پذیرفته شده است و میتوان بر پایه آن، سازوکار دریافت بهای خدمات را به شکلی کاملاً استاندارد و قانونی پیادهسازی کرد.
*آیا در حال حاضر ایران توانایی و بسترهای لازم برای ارائه این خدمات را دارد، یا اینکه نیازمند ایجاد زیرساختهای جدیدی هستیم؟ آمادهسازی این شرایط چقدر زمان میبرد؟
بخش قابلتوجهی از این خدمات از گذشته نیز توسط ایران ارائه میشد، اما بهایی بابت آنها دریافت نمیشد. طبیعتاً عدم دریافت این مبالغ در گذشته، مانع حقوقی برای آغاز فرآیند درآمدزایی در مقطع کنونی ایجاد نمیکند. ممکن است کشور در برهههایی به دلایل گوناگون تاریخی، مصلحتهای منطقهای یا ملاحظات بینالمللی، خدماتی را ارائه داده و هزینهای دریافت نکرده باشد؛ اما این رویه مانع از تغییر رویکرد به سمت یک مدل استاندارد مالی نمیشود، بهویژه آنکه در سایر تنگهها و آبراههای بینالمللی مشابه در جهان، بهای این دست خدمات به صورت روتین اخذ میشود.
البته سطح و تنوع این خدمات لزوماً به چارچوبهای سنتی گذشته محدود نخواهد ماند و کاملاً امکان توسعه دارد؛ به این معنا که میتوان سبد خدمات جدیدی را تعریف و پیادهسازی کرد و متناسب با آن، از طرفهای ذینفع بهای خدمات را دریافت نمود.
نکته اساسی و راهبردی در این میان، جغرافیا و ساختار سیاسی این آبراه است؛ ما درباره موردی گفتگو میکنیم که یک سوی آن ایران و سوی دیگر آن کشور عمان قرار دارد. بنابراین، هرگونه تصمیمگیری، تعریف مکانیزم مالی یا تغییر در فرآیندهای ناوبری و خدماتی، به طور کلیدی نیازمند تعامل، هماهنگی و گفتگوی دوجانبه میان تهران و مسقط است. در کنار این موضوع، طبعاً باید منافع و رویکرد سایر بازیگران و ذینفعان بینالمللی این شاهراه انرژی را نیز مدنظر قرار داد.
* موضع عمان در قبال این طرح چیست؟
عمان تا به امروز رویکردی همراه و سازنده داشته است. پیش از این نیز مذاکرات و رایزنیهای متعددی در سطوح مختلف میان دو کشور انجام شده و در مجموع، مسقط همراهی کرده است.
* شما اشاره کردید ارقامی که در برخی محافل مطرح میشود تا حدودی نجومی و دور از واقعیت است؛ با این حال، چه برآوردی از درآمد پیادهسازی این مدل و ارائه خدمات ناوبری و زیستمحیطی در این آبراه میتوان کرد؟
تعیین دقیق عواید اقتصادی این طرح، مستقر بر نوع، سطح و طیف خدماتی است که در نهایت به مرحله اجرا میرسند؛ از این رو ترجیح میدهم در مقطع کنونی وارد حوزه ارقام و اعداد نشوم. طرح هرگونه عدد پیشفرض در رسانهها ممکن است با آنچه در واقعیت عملی رخ خواهد داد فاصله داشته باشد و تصویر دقیقی به مخاطبان ارائه ندهد. برای رسیدن به یک برآورد واقعی، باید فرصت داد تا ابعاد و نوع خدمات به طور کامل فرموله و نهایی شوند.
افزون بر این، در مباحث ارزشگذاری و نرخگذاری خدمات، مؤلفهای به نام «بهای ذاتی» وجود ندارد؛ بلکه ارزش نهایی در بازار و بر اساس مکانیزم عرضه و تقاضا شکل میگیرد. در این فرآیند، نوع واکنش و بازخورد ذینفعان بینالمللی — اعم از مالکان خطوط کشتیرانی و شرکتهای ترانزیتی ورودی و خروجی — و همچنین نوسانات بازار جهانی انرژی بسیار مدخلیت دارد. از سوی دیگر، باید مشخص شود کدام بخش از خدمات به صورت موقت و کدام بخش به طور دائمی ارائه خواهند شد؛ چراکه در استراتژیهای قیمتگذاری، ممکن است کار را با نرخهای ترجیحی و جذابتر آغاز کرد و به مرور آن را افزایش داد، یا برعکس، در ابتدا نرخها را بالاتر تعیین کرد و با افزایش حجم تقاضا و تعداد شناورهای استفادهکننده، قیمتها را تعدیل نمود. با توجه به تکثر این متغیرهای فنی، هرگونه اظهار نظر قطعی درباره ارقام درآمدی در این مرحله، تا حدودی خام و غیرکارشناسی خواهد بود.
* یک موضوع مهم دیگر، فرآیند و سناریوهای رفع تحریمها در این بازه زمانی دوماههای است که در آن به سر میبریم. با توجه به مفاد یادداشت تفاهم، این فرآیند دقیقاً چه طیف از محدودیتها را شامل میشود؟ آیا بحث صرفاً بر سر تحریمهای دولت آمریکاست یا مواردی چون قوانین کنگره، تحریمهای اولیه و ثانویه، و مصوبات نهادهای بینالمللی را نیز در بر میگیرد؟
بر اساس آنچه صراحتاً در متن این یادداشت تفاهم قید شده، دایره شمول پیشبینیشده برای رفع محدودیتها بسیار گسترده و کلان است؛ به طوری که تحریمهای اولیه و ثانویه ایالات متحده آمریکا، قطعنامههای تحریمی سازمان ملل متحد، و تصمیمات شورای حکام آژانس بینالمللی انرژی اتمی را در بر میگیرد. بنابراین، با یک ویترین حقوقی بسیار وسیع مواجه هستیم. البته پیادهسازی این بند، برخی حوزههای دیگر را نیز که نامشان مستقیماً در متن نیامده اما به طور زنجیرهای به این هسته اصلی متصل هستند، تحت تأثیر قرار میدهد؛ از جمله تحریمهای اتحادیه اروپا یا تحریمهای مستقل و یکجانبهای که کشورهایی نظیر ژاپن، کره جنوبی و کانادا در این سالها وضع کردهاند. منطقاً وقتی زیرساخت و بیس اصلی تحریمهای بینالمللی برچیده شود، این ساختارهای فرعی نیز مبنای خود را از دست داده و فرو میریزند.
اما در تحلیل واقعبینانه حجم و زمان این فرآیند، باید توجه داشت که ما با رسوبات ۴۷ سال مواجهه و انباشت لایه به لایه قوانین تحریمی روبرو هستیم. آیا برچیدن این کلاف سردرگم ساده و سریع خواهد بود؟ قطعاً خیر. این ساختار پیچیدگیهای فنی و حقوقی فوقالعادهای دارد؛ چراکه این شبکه از دستورات اجرایی رئیسجمهور آمریکا (که با یک چرخش قلم صادر شده و با همان چرخش قلم نیز قابل ابطال است) آغاز شده و تا قوانین مصوب کنگره با شروط سختگیرانه، لیستهای سیاه متعدد، تحریمهای ایالتی و محلی، و در نهایت ضوابط غیرتحریمی اما محدودکننده مانند کنترلهای صادراتی و مقررات سختگیرانه اداره صنعت و امنیت آمریکا (BIS) امتداد دارد.
بنابراین، اینکه بپرسیم آیا اتمام این فرآیند در ظرف دو ماه ممکن است یا خیر، مسئلهای نیست که بتوان به سادگی و به صورت قطعی درباره آن قضاوت کرد. البته ما در پهنه بینالمللی نمونههای متفاوتی داریم؛ به عنوان مثال، تحریمهای موثر علیه سوریه پس از تحولات اخیر ساختار سیاسی این کشور با وجود تمام پیچیدگیها، در پرتو صدور مجوزهای عمومی (General Licenses) و لغو قوانین پایه مانند قانون سزار، با سرعت بالایی برداشته شد. در نقطه مقابل، نمونه طولانیمدت و فرسایشی عراق را داریم که حتی ۱۵ تا ۲۰ سال پس از سقوط رژیم گذشته و تغییر کامل ساختار سیاسی، همچنان بخشهایی از محدودیتهای آن پابرجا ماند؛ یا پرونده یوگسلاوی سابق که نام برخی اشخاص سالها پس از فوتشان از لیستهای سیاه حذف شد.
واقعیت انکارناپذیر این است که تحریمهای ایران مهندسی بسیار پیچیدهای دارند، اما این پیچیدگی هرگز به معنای بنبست یا پذیرش انفعالی شرایط نیست. این کلاف تحریمی مانند مجموعهای از گرههای درهمتنیده است؛ در این ساختار، تحریمهای پایهای و مادر وجود دارند که حکم «خشت زیرین» بنا را دارند و تکرار مکررات متنهای تحریمی روی آنها سوار شده است. اگر دانش تخصصی، طمأنینه و تمرکز کافی وجود داشته باشد، میتوان با شناسایی و باز کردن این گرههای اصلی، ده گره فرعی را به طور همزمان گشود و فضای تنفس اقتصادی را خرد خرد فراختر کرد؛ اما اگر تمرکز مخدوش شود، ممکن است تیم مذاکرهکننده سالها وقت خود را صرف گرههای فرعی و کماثر کند.
بنابراین، ورود به این کارزار که به مثابه یک جنگ تمامعیار دیپلماتیک است، نیازمند تمرکز مطلق و آرامش جبهه پشت سر است. یک دیپلمات در تالار مذاکره نمیتواند چشمانش را به چشمان طرف مقابل بدوزد تا بیشترین امتیاز را بگیرد، اما مدام نگران نقدها و تخریبهای داخلی پشت سرش باشد. در این سطح از توافق، برای پیشبرد کار درست گاهی باید گوشها را بر جنجالهای سیاسی بست. واقعیت این است که عواید حاصل از رفع تحریمها و گشایشهای اقتصادی، به یک جناح یا گروه خاص محدود نمیشود و نفع آن در قالب رفاه و توسعه به کل جامعه میرسد. از این رو، عقل و خرد سیاسی حکم میکند که در این مسیر ناهموار، همگان پشت سر تیم مذاکرهکننده بایستند تا این موانع بزرگ از پیش پای اقتصاد کشور برداشته شود؛ چراکه برای اختلافات داخلی و رقابتهای جناحی، همیشه وقت باقی است.
* چشمانداز شخص شما چیست؟ فکر میکنید در کوتاهمدت، دقیقاً چه بخشی از این شبکه تحریمی قابلبرداشتن است؟
نگاه ما این است که به شرطی که فضای مناسب و پایدار داخلی و بینالمللی فراهم باشد، با این قصد و نیت راسخ گام به جلو بگذاریم که تمام آنچه در متن یادداشت تفاهم نوشته و متعهد شده، بهطور کامل محقق شود؛ یعنی هدفگذاری اصلی این است که در همین بازه زمانی دوماهه، توافق نهایی حاصل شده و این طیف از تحریمها برداشته شود.
اما اگر در مقام عمل این اتفاق رخ ندهد و تحریمها در این مدت رفع نشوند، معنای حقوقی و عملی آن واضح است: این امر نشاندهنده آن خواهد بود که بخشی از تعهدات پیبستهشده که اجرای آنها بر عهده طرف مقابل بوده، معطل مانده و نقض شده است. در چنین سناریویی، بر اساس اصل توازن و عمل متقابل در حقوق بینالملل، ما نیز آن بخش از تعهداتی را که قرار بوده در این بازه زمانی از سوی ایران اجرا شود، متوقف و نگه خواهیم داشت؛ این وضعیت تعلیق تا زمانی ادامه پیدا میکند که طرف مقابل به تمامی تعهدات خود در متن تفاهم پایبند شده و آنها را بهطور کامل عملیاتی کند.
* بسیاری از ناظران معتقدند برای اینکه توافق از استحکام کافی برخوردار باشد، باید تضمین شورای امنیت سازمان ملل متحد را پشت سر داشته باشد. آیا در روند مذاکرات جاری پیشبینی شده است که قطعنامهای از دل شورای امنیت برای تأیید توافق خارج شود؟
در مقطع کنونی هنوز برای صحبت درباره فرمت و قالب نهایی حقوقی توافق کمی زود است؛ چراکه مذاکرات اصلی مربوط به جزئیات توافق جامع و نهایی تازه در حال آغاز شدن است. با این حال، نگاهی به مفاد و پیوستهای اولیه نشان میدهد که دخالت و ورود شورای امنیت در مراحلی از کار گریزناپذیر است.
به عنوان نمونه، وقتی در متن تفاهم از رفع تحریمهای سازمان ملل صحبت به میان میآید، از آنجا که این محدودیتها اساساً با قطعنامههای شورای امنیت وضع شدهاند، لغو رسمی آنها نیز لزوماً مستلزم صدور یک قطعنامه جدید از سوی همین شورا خواهد بود.اما اینکه آیا کلیت متن توافق به شورای امنیت ارجاع داده خواهد شد یا تنها بخشهای خاصی از آن، و همچنین اینکه پنج عضو دائم شورای امنیت تا چه میزان و در چه سطحی در این فرآیند به بازی گرفته شوند، موضوعات پیچیدهای است که باید منتظر ماند تا در جریان مذاکرات پیشرو ابعاد آن باز و شفاف شود.
چالش اصلی ما در طراحی این مسیر، تنظیم چیدمان به گونهای است که نقش این قدرتها از یک پتانسیل مخرب به یک کارکرد سازنده و پشتیبان تغییر یابد.بدون شک در نقطهای از فرآیند اجرایی، نیاز به مدخلیت شورای امنیت وجود خواهد داشت، اما ملاحظه سیاسی و راهبردی ما این است که این ورود زمانی رخ دهد که آنها بتوانند نقشی سازنده ایفا کنند. واقعیت این است که در تجربه برجام — به ویژه در سازوکار موسوم به اسنپبک (ماشین چهکنی یا بازگشت خودکار تحریمها) — این ساختارها نتوانستند نقش مثبتی ایفا کنند؛ موضوعی که ما بارها و صراحتاً به خود آنها نیز گوشزد کردهایم. آن مدل در نهایت به تخریب توافق انجامید و دستاوردی برای هیچیک از طرفین نداشت و همه بازیگران از آن متضرر شدند.
اکنون این انتظار عقلانی وجود دارد که طرفهای مقابل از آن بنبست تاریخی درس گرفته و آموخته باشند که آن مسیر، راهی مفید و نتیجهبخش نبود. امیدواریم در روند پیشرو بتوانیم این قواعد بازی را تغییر دهیم و ورود شورای امنیت در مرحلهای تنظیم شود که به تثبیت توافق کمک کند. البته این امیدواری به معنای خوشبینی مفرط یا آسودگی خیال دستگاه دیپلماسی نیست؛ ما تمام هزینهها و نقاط ضعف تجربه گذشته را پیش چشم خود داریم و تلاش میکنیم با بهرهگیری احسن از آن درسهای سخت، این بار توافقی با کمترین آسیبپذیری و بیشترین منافع ملموس را طراحی و هدایت کنیم.
