علیرضا نجمی: اصل هشتاد و پنج قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران یکی از اصول کلیدی در تعیین حدود و ثغور وظایف قوه مقننه است. بر اساس این اصل، «سمت نمایندگی قائم به شخص است و قابل واگذاری به دیگری نیست. مجلس نمیتواند اختیار قانونگذاری را به شخص یا هیئتی واگذار کند، ولی در موارد ضروری میتواند اختیار وضع بعضی از قوانین را به کمیسیونهای داخلی خود تفویض نماید.» این اصل، بهوضوح بر انحصار قانونگذاری در دایره مجلس شورای اسلامی تأکید دارد و راه هرگونه انتقال اختیار قانونگذاری به بیرون از مجلس را میبندد.
با وجود این، روند حکمرانی در سالهای اخیر و افزایش نقش نهادهای فراقانونی و شوراهای عالی در تصمیمسازی و تصمیمگیری، موجب شکلگیری این پرسش شده است که آیا مجلس همچنان در «راس امور» قرار دارد؛ عبارتی که برای دههها، توصیف رسمی جایگاه مجلس در ساختار سیاسی جمهوری اسلامی بوده است، چگونه حالا در هاله ای از ابهام قرار دارد؟
مجلس؛ تنها نهاد قانونگذار؟
قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، مجلس را یگانه نهاد قانونگذار کشور معرفی میکند. در کنار مجلس، شورای نگهبان نقش نظارت شرعی و قانونی دارد و مجمع تشخیص مصلحت نظام نیز تنها در شرایط اختلاف میان مجلس و شورای نگهبان، آنهم در چارچوب اصل ۱۱۲، حق داوری دارد. اما این تصویر کلاسیک با واقعیت امروز ساختار حکمرانی فاصله چشمگیری پیدا کرده است. شوراهای عالی متعدد، کارگروههای بینقوهای، ستادهای ویژه و نهادهای سیاستگذار و حتی جلسات روسای قوا در سالهای اخیر نقشی ایفا کردهاند که اغلب فراتر از سیاستگذاری و دارای همپوشانی جدی با مفهوم قانونگذاری بوده است.
انتقاد علی مطهری: «مجمع تشخیص حق دخل و تصرف ندارد»
علی مطهری، نماینده پیشین و نایبرئیس اسبق مجلس، از جمله منتقدانی است که به صراحت نسبت به گسترش دامنه اختیار نهادهای غیرقانونگذار هشدار داده است. او در یادداشتی نوشت:«معلوم نیست مجمع تشخیص طبق کدام اصل از اصول قانون اساسی این حق را برای خود قائل شده است که مصوبه مجلس را تغییر بدهد و اصلاح کند. مجمع طبق اصل ۱۱۲ قانون اساسی صرفاً حق داوری میان نظر مجلس و شورای نگهبان را دارد و باید یکی از آن دو را انتخاب کند و حق هیچگونه دخل و تصرفی در مصوبه مجلس را ندارد.»
این انتقاد، تنها یکی از نمونههای اعتراضاتی است که طی سالهای گذشته نسبت به فرایند تصمیمگیری در نهادهایی خارج از مجلس مطرح شده است؛ اعتراضاتی که با افزایش نقش شوراهای عالی تقویت شده اما حرکتی در جهت اصلاح آن انجام نشده است.
شوراهای عالی؛ از سیاستگذاری تا قانونگذاری پنهان
ساختار حکمرانی جمهوری اسلامی مجموعه گستردهای از «شوراهای عالی» را در خود جای داده است. شورای عالی انقلاب فرهنگی، شورای عالی فضای مجازی، شورای عالی امنیت ملی، شورای عالی هماهنگی اقتصادی سران قوا و دهها شورای دیگر هر یک وظایفی رسمی دارند که از سیاستگذاری و هدایت راهبردی تا تصویب آییننامهها و مقررات را شامل میشود.
نکته کلیدی اینجاست که این شوراها، در موارد متعدد، تصمیماتی اتخاذ کردهاند که در عمل جنبه قانونگذاری داشتهاند؛ تصمیماتی که نه توسط مجلس وضع شدهاند و نه فرایندهای شفاف قانونگذاری را طی کردهاند اما در لیست بلندبالای قوانین کشور قرار گرفته و بر زندگی و سرنوشت ایرانیان تاثیرگذار بوده اند.
شورای عالی فضای مجازی و مسئله فیلترینگ
یکی از چالش برانگیزترین بحثها در سال های اخیر موضوع قانون گذاری در حوزه فیلترینگ بوده است. شورای عالی فضای مجازی طی سالهای گذشته عملاً متولی سیاستهای کلان اینترنت در کشور شده است؛ سیاستهایی که گاه مرز میان «مقرراتگذاری» و «قانونگذاری» را از میان برده است. مذاکرات، مصوبات و تصمیماتی چون محدودیتهای گسترده اینترنت یا فیلترینگ پلتفرمها، در حالی اتخاذ میشوند که مجلس بهصورت رسمی، نقش چندانی در این فرایند ندارد.
منتقدان میگویند اعمال چنین محدودیتهایی بدون تصویب قانون، خلاف صریح اصل ۸۵ قانون اساسی است چرا که تصمیمی با پیامدهای عمومی و گسترده، باید در نهاد قانونگذار به بحث گذاشته شود.
شورای عالی انقلاب فرهنگی و گشت ارشاد
درباره مسئله «گشت ارشاد» نیز بحث مشابهی مطرح است. هرچند وزارت کشور و نیروی انتظامی مجریان طرح بودهاند، اما طراحی و چارچوبهای سیاستی آن بر اساس مصوبات شورای عالی انقلاب فرهنگی شکل گرفت. از نگاه منتقدان، این فرایند نه تنها قانونگذاری خارج از مجلس بوده، بلکه مسئولیتپذیری نهادهای رسمی را نیز تضعیف کرده است. در زمان اجرای طرح نور و پیش از آن همواره این بحث در محافل سیاسی و اجتماعی مطرح بود که پشتوانه قانونی اجرای این طرح با حواشی زیاد چیست و وقتی مجلس چنین مصوبه ای نداشته هم بحث مشروعیت قانونی زیر سوال است هم فقدان امکان نظارت مجلس مشکل ساز می شود.
جلسات سران قوا و قیمت بنزین ۳۰۰۰ تومانی
یکی از بارزترین نمونههایی که بهروشنی نشان میدهد برخی تصمیمات فراتر از ظرفیتهای تعریفشده در قانون اساسی اتخاذ میشوند، تصمیم آبان ۹۸ درباره قیمت بنزین است. افزایش ناگهانی قیمت بنزین به ۳ هزار تومان، از دل جلسات سران قوا بیرون آمد؛ شورایی که اساساً برای مدیریت شرایط تحریمی تشکیل شد، اما تصمیماتی در سطح قوانین اقتصادی کشور گرفت.
این اقدام، نه در مجلس تصویب شد و نه نمایندگان درباره آن اظهارنظر رسمی یا رأیگیری انجام دادند. همین موضوع پرسشهایی اساسی درباره کارکرد و جایگاه مجلس ایجاد کرد.
آیا مجلس همچنان در رأس امور است؟
با حضور پررنگ شوراهای عالی و نهادهایی که در عمل بخشی از اختیارات قانونگذاری را برعهده گرفتهاند، این پرسش بهطور جدی مطرح شده است که آیا مجلس همچنان مطابق تعریف بنیانگذار جمهوری اسلامی «در رأس امور» قرار دارد؟ برخی صاحبنظران معتقدند که نقش مجلس سالهاست از سطح تصمیمگیری کلان به سطح نظارت محدود شده و در بسیاری از حوزهها نیز همان نظارت بهدرستی تحقق نمییابد. در مقابل، نهادهایی خارج از دسترس رأی مردم، عملاً وظیفه وضع قواعد عمومی را بر دوش گرفتهاند.
ابهام در حدود اختیارات شوراها
یکی از چالشهای مهم در این میان، نبود اجماع درباره ماهیت و حدود اختیارات شوراهای عالی است. برخی مسئولان معتقدند این شوراها صرفاً سیاستگذاری میکنند و نه قانونگذاری. اما عدهای دیگر برای مصوبات این شوراها جایگاه الزامآور قائلند؛ جایگاهی که بر اساس قانون، تنها برای مصوبات مجلس قابل تصور است.همین ابهام موجب شده است که مرز میان «سیاستگذاری» و «قانونگذاری» در عمل کمرنگ شود.
قوانینی که در مجلس تصویب میشوند، مسیر مشخصی دارند و نمایندگان در برابر مردم مسئول عملکرد خود هستند. اما شوراهای عالی، ترکیبی از مقامات انتصابی و اجرایی هستند که پاسخگویی مستقیم به افکار عمومی ندارند. این امر باعث میشود مصوبات حساس و اثرگذار بدون مسئولیتپذیری کافی تصویب شود. مثال بنزین ۳۰۰۰ تومانی نشان داد که تصمیمات خارج از مجلس میتواند بدون طی فرایندهای کارشناسی و بدون اطلاعرسانی عمومی اتخاذ شود؛ امری که پیامدهای امنیتی، اقتصادی و اجتماعی جدی دارد.
ضرورت بازتعریف نقش مجلس
استقرار شوراهای عالی و نهادهایی که در عمل بخشی از اختیارات قانونگذاری را تصاحب کردهاند، نه تنها چالشهای حقوق اساسی ایجاد کرده، بلکه جایگاه مجلس بهعنوان نماد اراده عمومی را نیز تضعیف کرده است. اصل ۸۵ بهوضوح تأکید دارد که قانونگذاری باید در مجلس انجام شود؛ اما تجربههای سالهای اخیر نشان میدهد که بسیاری از قواعد اساسی کشور در خارج از مجلس تدوین و اجرا میشوند.
تداوم این روند، نه تنها شفافیت و پاسخگویی را کاهش میدهد، بلکه میتواند به تمرکز قدرت در قوه مجریه و شکلگیری رفتارهای انحصارگرایانه و مستبدانه منجر شود. به همین دلیل، بازگشت به روح قانون اساسی و تقویت کارکردهای واقعی مجلس، ضرورتی است که نمیتوان از آن چشمپوشی کرد.
در نهایت، مسئله اصلی این نیست که کدام نهاد تصمیم میگیرد، بلکه این است که تصمیمات چگونه، در چه فرآیندی و با چه میزان پاسخگویی اتخاذ میشوند. اگر قرار باشد مجلس همچنان «در رأس امور» باقی بماند، باید حدود اختیارات شوراهای عالی شفاف و محدود شود و قانونگذاری تنها در مسیر قانونی خود یعنی مجلس شورای اسلامی انجام گیرد.
۳۱۲۲۱
