میشل باشله، کمیسر عالی حقوق بشر سازمان ملل، در نشست چهلوهشتم شورای حقوق بشر در ۱۶سپتامبر ۲۰۲۱، خواستار بازنگری و ارزیابی انتقادی دولتها در استفاده از تحریمها شد تا از تاثیرات منفی آن بر حقوق بشر جلوگیری شود. باشله در سخنرانی خود تاکید کرد که تحریمهای اقتصادی علیه کل یک کشور یا یک بخش اقتصادی میتواند تاثیری ویرانگر بر آسیبپذیرترین اقشار جامعه بگذارد؛ افرادی که «نه مرتکب جرمی شدهاند و نه مسوولیتی در رفتارهای بهادعای آنها نادرست داشتهاند». وی همچنین توضیح داد که محدودیتهای تنبیهی بر بانکها و موسسات مالی باعث شده در برخی موارد واردات مواد غذایی و دارو با مانع مواجه شود که این امر «خطر مرگ و گسترش بیماری در جهان» را به همراه داشته است.
بیتردید تحریمهای اقتصادی ابزاری قدرتمند در سیاست خارجیاند. دولتهای غربی طی قرن بیستم هنگامی که دیپلماسی ناکافی و مداخله نظامی پرریسک یا غیرقابل قبول بوده بهطور منظم از تحریمهای اقتصادی برای پیشبرد منافع خود بهره گرفتهاند. در عین حال، روشن است که تحریمها آثار مستقیم و ویرانگری بر زندگی روزمره و کسبوکارهای مردم عادی داشته و دارند. پرسشگری درباره مشروعیت تحریمهای هدفمند و انطباق آنها با حقوق بنیادین، در کنار تداوم تحریمهای کشورمحور، نشان میدهد که آثار منفی تحریمها بر حقوق اولیه بشر همچنان پابرجاست.
تحریمهای اقتصادی پدیدهای نو در دیپلماسی بینالمللی نیستند. در واقع، آنها بسیار قدیمیاند.
نخستین مورد استفاده از اهرم تحریم به سال ۴۳۲ پیش از میلاد بازمیگردد، زمانی که امپراتوری آتن تاجران مگارایی را از حضور در بازارهای خود منع، و بدین ترتیب اقتصاد دولتشهر رقیب را به رکود کشاند. با این حال، تا قرن بیستم استفاده از تحریمهای اقتصادی جنبه سیاسی و دیپلماتیک نداشت.
جامعه ملل و پس از آن سازمان ملل متحد، در اوایل قرن بیستم نقشی کلیدی در ایجاد تحریمهای کشورمحور ایفا کردند و غالبا به شکل سادهانگارانه این اقدامات را علیه کشورهایی که میخواستند برای دستیابی به اهداف خاص سیاست خارجی تحت فشار قرار دهند، اعمال میکردند. تحریمهای کشورمحور شکلی از محدودیت هستند که توسط یک کشور یا نهاد علیه کشوری دیگر اعمال میشوند با هدف محدود کردن روابط تجاری و اقتصادی آن کشور هدف. کوبا، ایران، لیبی، کرهشمالی، سوریه و ویتنام از جمله کشورهاییاند که با چنین تحریمهایی مواجه شدهاند.
اعمال تحریمهای کشورمحور میتواند آثار منفی عظیمی بر اقتصاد و رفاه انسانی کشور هدف بگذارد. کوفی عنان، دبیرکل پیشین سازمان ملل متحد، در گزارش سال ۱۹۹۷ خود به این سازمان تاکید کرد که این نوع تحریمها معمولا بیشترین آسیب را به گروههای آسیبپذیر غیرنظامی وارد میکنند و میتوانند خسارتهای جانبی بزرگی بر دولتهای ثالث تحمیل کنند.
فاتحان جنگ جهانی اول، سازمان بینالمللی جدیدی به نام «جامعه ملل» را ایجاد کردند که وعده داد کشورهای جهان را متحد کرده و اختلافات را از طریق مذاکره حل کند. فروپاشی نظم سیاسی و اقتصادی جهانی در دهه ۱۹۳۰ و شروع جنگ جهانی دوم باعث شد که این سازمان به راحتی به عنوان یک پروژه آرمانگرایانه کنار گذاشته شود.
بنیانگذاران جامعه ملل معتقد بودند این سازمان را با نوعی ابزار قدرتمند و جدید برای جهان مدرن تجهیز کردهاند، آن ابزار، استفاده از اهرم تحریم بود که در سال ۱۹۱۹ توسط وودرو ویلسون، رئیسجمهور آمریکا، به عنوان «چیزی عظیمتر از جنگ» توصیف شد: این تهدید نوعی انزوا مطلق است که یک ملت را به خود میآورد همانطور که احساس خفگی هرگونه تمایل به جنگیدن را از فرد میگیرد… اگر این درمان اقتصادی، صلحآمیز، خاموش و کشنده را اعمال کنید دیگر نیازی به زور نخواهد بود. این یک درمان وحشتناک است. ملت تحریمشده جان خود را از دست نمی دهند، اما فشاری وارد میشود که به نظر من هیچ ملت مدرنی نمیتواند در برابر آن مقاومت کند.»
در دهه اول وجود جامعه ملل، این ابزار که ویلسون توصیف کرده بود، اغلب در زبان انگلیسی «سلاح اقتصادی» نامیده میشد. در زبان فرانسه،«l’arme économique» خوانده میشد. این نامگذاری به مفهوم جنگ اقتصادی و محاصرهای اشاره داشت که در طول جنگ جهانی اول الهامبخش قدرتهای متفق و متحد بود که به رهبری بریتانیا و فرانسه، جنگ اقتصادی بیسابقهای علیه امپراتوریهای آلمان، اتریش-مجارستان و عثمانی راه انداختند. آنها وزارتخانههای ملی مرتبط با محاصره و کمیتههای بینالمللی ایجاد کردند تا جریان کالاها، انرژی، غذا و اطلاعات را به دشمنان خود کنترل و قطع کنند. اثر شدید این محاصره بر اروپای مرکزی و خاورمیانه - جایی که صدها هزار نفر از گرسنگی و بیماری جان باختند و جامعه غیرنظامی به شدت آسیب دید - باعث شد محاصره به عنوان یک سلاح قدرتمند تلقی شود. امروز، یک قرن پس از جنگ جهانی اول، اقدامات بازدارنده نامی متفاوت اما شناختهشدهتر دارند: تحریمهای اقتصادی.
چگونگی شکلگیری تحریمهای اقتصادی در سه دهه پس از جنگ جهانی اول و تحول آنها به شکل مدرنشان موضوع کتاب «سلاح اقتصادی: پیدایش تحریمها به عنوان ابزار جنگ مدرن» است. ظهور تحریمها نشانهای از پیدایش رویکردی مشخصا لیبرال به درگیریهای جهانی بود، رویکردی که امروزه نیز زنده و فعال است. تحریمها مرز بین جنگ و صلح را تغییر دادند، روشهای جدیدی برای ترسیم و دستکاری ساختار اقتصاد جهانی ایجاد، و مسیر حقوق بینالملل را دگرگون کردند. این ایده به سرعت در میان نخبگان سیاسی، انجمنهای مدنی و کارشناسان فنی در بزرگترین دموکراسیهای اروپا - بریتانیا و فرانسه - و همچنین در آلمان وایمار، ایتالیا در دوره فاشیسم اولیه و ایالات متحده پذیرفته شد. از آغاز جنگ در سال ۱۹۱۴تا تشکیل سازمان ملل متحد در سال ۱۹۴۵، گروههای متنوعی از نهادهای مدنی درگیر مبارزه علیه سیاست تحریم بودند.
وقتی فاتحان جنگ جهانی اول ابزار اقتصادی را در ماده ۱۶عهدنامه جامعه ملل گنجاندند، آن را از یک ابزار دوران جنگ به نهادی در دوران صلح تبدیل کردند. مانند دیگر جنبههای نوآورانه کار جامعه ملل در حوزههای حکومتداری اقتصادی جهانی، بهداشت جهانی و عدالت بینالمللی، تحریمها از خود سازمان فراتر رفتند و پس از جنگ جهانی دوم به بخشی از سازمان ملل متحد تبدیل شدند. پس از پایان جنگ سرد میان بلوک شرق و غرب، استفاده از تحریمها افزایش چشمگیری یافته است؛ امروزه تحریمها بسیار پرکاربرد شدهاند. با نگاه به گذشته، ابزار اقتصادی به عنوان یکی از پایدارترین نوآوریهای لیبرالیسم بینالمللی در قرن بیستم و کلیدی برای درک رویکرد متناقض آن به جنگ و صلح خود را نشان میدهد. انگیزه اولیه ایجاد نظام تحریمهای اقتصادی سال ۱۹۱۹ در کنفرانس صلح پاریس از سوی نماینده بریتانیا، لرد رابرت سسیل، و همتای فرانسوی او، لئون بورژوا، مطرح شد. این دو فرد شرکای غیرمنتظرهای بودند.
سسیل، وکیل اشرافی و عضو منتقد حزب محافظهکار، طرفدار سرسخت تجارت آزاد و نخستین وزیر محاصره بریتانیا در طول جنگ بود؛ بورژوا، فرزند یک ساعتساز جمهوریخواه، مسیر حرفهای خود را تا نخستوزیری حزب رادیکال در دهه ۱۸۹۰ پیمود و نظریه سیاسی همکاری متقابل را ترویج میکرد. با وجود تفاوتهای ذهنی و عملکردی، هر دو بر این باور بودند که جامعه ملل باید مجهز به یک ابزار قدرتمند برای اجرا باشد. آنها تصور میکردند از همان تکنیکهای فشار اقتصادی که علیه قدرتهای مرکزی در جنگ به کار رفت، برای مقابله با چالشگران آینده نظم ورسای استفاده کنند. این کشورها که مقاومت میکردند،
به عنوان «متجاوز» شناخته میشدند - یک دستهبندی قانونی جدید با بار اخلاقی- و از سوی کل جامعه ملل تحت انزوای اقتصادی قرار میگرفتند. روشهای جنگ اقتصادی بدین ترتیب برای استفاده در زمان صلح بازطراحی و اصلاح شدند. آنچه تحریمهای بین دو جنگ را به یک نهاد واقعا نوین تبدیل کرد، نه تنها توانایی آنها در جدا کردن کشورها از تجارت و مناسبات مالی جهانی، بلکه امکان اجرای این انزوای اجباری در زمان صلح بود.
محاصره تجاری و مالی، سیاستی که به عنوان شکلی از جنگ اقتصادی توسعهیافته بود، دوباره به عنوان ابزاری پیشگیرانه علیه جنگ تصور شد. در واقع، واضعان ابزار اقتصادی تحریم استدلال میکنند که ابزار تحریم، ساختار نظم سیاسی و اقتصادی امروز ما را تعیین کرده است.
یکی از آثار آن، ظهور بینالمللی نوعی جدید از لیبرالیسم بود که از طریق سازوکار فنی و اداری و با کمک حقوقدانان، دیپلماتها، کارشناسان نظامی و اقتصاددانان عمل میکرد. تلاشهای این گروهها، ابتدا در دوران جنگ و سپس از ۱۹۱۹، اثرات گستردهای داشت. در دورانی که دولتهای اروپایی حق رای اعطا کرده و بیمه و رفاه اجتماعی را گسترش میدادند، تحریمها باعث شدند دیگر جمعیتها نیز به عنوان اهداف مشروع فشار اجباری دیده شوند. سنتهای دیرینهای مانند حفاظت از بیطرفی، غیرنظامیان، مالکیت خصوصی و تامین غذا تضعیف یا محدود شدند. در عین حال، شیوههای جدیدی مانند اقدامات پلیسی علیه دولتهای متجاوز و کمکهای لجستیکی به قربانیان تجاوز شکل گرفت. همه این تغییرات منجر به تحولی بزرگ و پیچیده در نظام بینالمللی شد.
امروزه تحریمهای اقتصادی عمدتا به عنوان جایگزینی برای جنگ تلقی میشوند. اما برای بیشتر مردم در دوره بین دو جنگ، تحریم مصداق یک جنگ تمامعیار بود. بسیاری از طرفداران تحریم با تاسف به آثار مخرب فشار بر غیرنظامیان اشاره کردند اما آن را کاملا پذیرفتند. وودرو ویلسون معتقد بود اگر «مردان اندیشمند... واقعا فکر کردهاند که جنگ وحشیانه است... تحریم یک ابزار جنگی بینهایت ترسناکتر است.»
ویلیام آرنولد-فورستر، مدیر محاصره بریتانیا و طرفدار بینالمللیگرایی، اعتراف کرد که در طول جنگ بزرگ «ما همانند آلمانیها تلاش کردیم دشمنانمان را به حالتی برسانیم که تمایلی به تولد فرزندان خود نداشته باشند؛ ما تلاش کردیم وضعیتی از تنگدستی ایجاد کنیم که فرزندان دشمنانمان، مرده به دنیا آیند.» بنابراین انگیزه اولیه از ایجاد ابزار تحریم اقتصادی، استفاده مستقیم از آن نبود. برای بینالمللیگرایان بین دو جنگ، تحریمهای اقتصادی نوعی ابزار بازدارندگی بود که پیشدرآمدی بر استراتژی هستهای در دوران جنگ سرد تلی میشد. البته تحریمها به اندازه سلاحهای هستهای مخرب نبودند،
اما برای هر کسی که در دهههای پیش از هستهای شدن زندگی میکرد، چشمانداز ترسناکی ترسیم کردند. یک کشور تحت محاصره کامل، در مسیر فروپاشی اجتماعی بود. تجربه انزوای اقتصادی تاثیری پایدار بر جامعه داشت، زیرا اثرات گرسنگی و سوء تغذیه به نسلهای آینده منتقل میشد. مادران دچار بیماری و سو تغذیه، کودکانی ناقص و کوتاهقد به دنیا میآوردند. بدین ترتیب ابزار اقتصادی سایهای طولانیمدت از نظر اقتصادی، اجتماعی و حتی بیولوژیکی بر جوامع هدف خود میافکند، شبیه به تاثیرات پسماندههای رادیواکتیو. سیاستمداران و محققان فمینیست در طول جنگ بزرگ بهویژه به این مساله توجه داشتند و چه بسیار کارزار علیه تحریمهای اقتصادی به راه انداختند، اما سنبه سیاستمداران غربی پرزور بود و اهرم تحریم تدریجا به یک اصل در دیپلماسی غربی تبدیل شد که به طور طنزآمیزی اجماع جهانی تحریم شدگان پیشین را نیز به همراه داشته است.
پس از دور نخست تحریمهای سازمان ملل علیه ایران، مرکز ویلسون آمریکا گزارشی تحت عنوان«تحریمها و کمبود منابع دارویی در ایران» منتشر کرد که در آن به بررسی تاثیرات تحریمهای اعمالی غرب بر بخش دارویی و پزشکی کشورمان پرداخته بود.
این گزارش عملا رهیافت دولت آمریکا در تعقیب رویکرد تشدید تحریمها و نقض فاحش حقوق بشر مردم ایران در دستیابی به اقلام غذایی و دارویی و پزشکی به خاطر اعمال ممنوعیت و مجازات بر نهادهای مالی بینالمللی و دیگر کشورهایی که در تبادل اقلام بشردوستانه با ایران نقش دارند را به وضوح بهتصویر کشید: با وجود استثنا قائل شدن تحریمها در موضوعات بشردوستانه، تحریمهای اعمالی یکجانبه آمریکا و غرب علیه ایران باعث آشفتگی در بازار محصولات پزشکی و تجهیزات دارویی در ایران شده است.
تحریمها تاثیرات زیادی بر بیماران بهخصوص سرطانیها و هموفیلیها گذاشته است. تحریمها باعث سختتر شدن نقل و انتقالات بانکی مورد نیاز برای تبادلات دارویی شده است و بیشتر شرکتهای دارویی نیاز به تعامل با شرکتهای اروپایی و آمریکایی دارند. در مصاحبه با نمایندگان بخش دارویی ایرانی، اروپایی و آمریکایی همگی تحریمهای غرب را مهمترین عامل در ایجاد مشکلات در تعاملات بشردوستانه اعلام کردند. در ادامه این گزارش آمده بود: بیشتر بانکهای بینالمللی به دلیل هراس از نقض تحریمهای آمریکا در این زمینه فعالیت نمیکنند. تعداد اندکی از بانکهایی که همچنان فعال هستند در این زمینه با تاخیر این کارها را انجام میدهند به دلیل این که نمیتوانند با این حجم تجاری و فهرست بلند درخواستها کنار بیایند.
تحریمها باعث کاهش ارز مورد نیاز برای پرداخت به شرکتهای آمریکایی و اروپایی فعال در حوزه دارویی شده است. بیشتر شرکتهای دارویی که به فروش محصولات به ایران ادامه میدهند با روش پرداخت نقدی این کار را انجام میدهند. برندگان و بازندگان این کمبود دارو در ایران عبارتند از؛ برندگان: شرکتهای دارویی هند و چین که به منبع اصلی تامین بخش درمانی ایران تبدیل شدهاند، واسطهها و دلالان بازار و بازندگان عبارتند از؛ مردم ایران، شرکتهای دارویی اروپایی و آمریکایی و بخش خصوصی مستقل واردکنندگان ایرانی.
تحریمهای اقتصادی ایالات متحده علیه کوبا، که از دهه ۱۹۶۰ آغاز شده و در سالهای اخیر نیز شدت یافته است، تاثیرات عمیقی بر اقتصاد این کشور داشته است. این تحریمها نه تنها به کاهش رشد اقتصادی و کاهش تولید ناخالص داخلی (GDP) منجر شدهاند، بلکه بر زیرساختها، سیستم بهداشت و درمان، و شرایط اجتماعی مردم کوبا نیز تاثیرات منفی برجای گذاشتهاند.
در اوایل دهه ۱۹۶۰، کوبا در حال تجربه یک فرآیند مدرنسازی اقتصادی ـ اجتماعی بود. کشوری عمدتا شهری که شاخصهای کیفیت زندگی فیزیکی و سایر شاخصها، مانند سطح درآمد سرانه، آن را در صدر همتایانش در آمریکای لاتین قرار میداد، کوبا آماده بود تا گذار دشواری را آغاز کند که در نهایت آن را به یکی از پرتحرکترین و رقابتیترین کشورهای اقتصادی نیمکره غربی تبدیل میکرد.
عامل خارجی، تمایل تولیدکنندگان کوبایی به واردات فناوری تولید پیشرفته ایالات متحده بود، که آن را در عملکردهای تولیدی خود متناسب با منابع نسبی کوبا بهکار میگرفتند. هوشیاری، گرایش نوآورانه و دیدگاه مدرنسازی کارآفرینان و کارگران کوبایی در بخشهای غیرسنتی اقتصاد، از جنبههای خوب مستند شده تاریخ اقتصادی کوبا محسوب میشود. با این حال، تحریمهای ایالات متحده به کاهش شدید صادرات و واردات کوبا منجر شد. بهعنوان مثال، در سال ۲۰۲۳، خسارات اقتصادی ناشی از تحریمها حدود ۴.۸۷میلیارد دلار برآورد شده است. این محدودیتها دسترسی کوبا به منابع ارزی را کاهش داده و توانایی آن را در واردات کالاهای اساسی مانند سوخت، دارو و مواد غذایی محدود کرده است. علاوه بر این، تحریمها به کاهش تولید در بخشهای مختلف اقتصادی، از جمله صنعت شکر، منجر شده است.
برای مثال، تولید شکر کوبا در سال ۲۰۲۴ به کمترین میزان خود در تاریخ رسید و به ۳۰۰ هزار تن کاهش یافت. تحریمها دسترسی کوبا به داروها و تجهیزات پزشکی را محدود کرده و بر کیفیت خدمات بهداشتی تاثیر منفی گذاشتهاند. یکی از پیامدهای ملموس تحریمها، بحران انرژی در کوبا است. در سپتامبر ۲۰۲۵، کوبا شاهد پنجمین قطعی سراسری برق در کمتر از یک سال بود که حدود ۱۰میلیون نفر را تحت تاثیر قرار داد. این بحران به دلیل فرسودگی زیرساختها و محدودیت در واردات سوخت و قطعات یدکی ناشی از تحریمها تشدید شده است. شرایط اقتصادی دشوار و کمبود منابع باعث افزایش نارضایتی اجتماعی و مهاجرت گسترده از کوبا شده است. در سالهای اخیر، بیش از ۵۰۰ هزار کوبایی کشور را ترک کردهاند که این امر به کاهش نیروی کار و افزایش فشار بر سیستمهای اجتماعی و اقتصادی انجامیده است.
تحریمهای اقتصادی، که اغلب بهصورت غیرقانونی اعمال میشوند، تاثیر منفی و ماندگاری بر جمعیت کشورهای هدف دارند و تقریبا هرگز به اهداف اعلامشده خود نمیرسند. این ادعا نتیجه پژوهش تازهای است که توسط مرکز تحقیقات اقتصادی و سیاستگذاری (CEPR) مستقر در واشنگتن منتشر شده است. بنا به این گزارش امروزه ۵۴ کشور در سراسر جهان تحت نوعی از تحریم اقتصادی قرار دارند. برخی مانند کوبا، ایران و کرهشمالی دهههاست که تحریم شدهاند. پژوهش یادشده تاکید میکند که «در شش دهه گذشته، استفاده از تحریمهای اقتصادی از سوی قدرتهای غربی و نهادهای بینالمللی بهطور چشمگیری افزایش یافته است.» در دهه ۱۹۶۰ کمتر از ۴درصد کشورهای جهان تحت تحریم آمریکا، اتحادیه اروپا یا سازمان ملل بودند، اما اکنون این رقم به ۲۷درصد رسیده است.
پژوهش مذکور تاثیر تحریمهای اقتصادی بر درآمد سرانه، فقر، نابرابری، تجارت بینالملل، مرگومیر کودکان، سوءتغذیه، امید به زندگی و حقوق بشر را نشان داده است. در همه کشورهایی که هدف تحریم قرار گرفتند اقتصادها کوچکتر شدند یا آنطور که بدون تحریم میتوانستند رشد کنند، رشد نکردند.
آثار آن شامل کاهش یا رکود در درآمد سرانه، افزایش فقر یا کند شدن روند کاهش فقر، افزایش نابرابری، افت تجارت بینالمللی، رشد مرگومیر کودکان و سوءتغذیه، کاهش امید به زندگی و محدود شدن حقوق بشر بوده است. تحریمها دسترسی دولتها به ارز خارجی را محدود میکنند و بهدلیل کاهش یا کندی رشد اقتصادی، توانایی آنها در کسب درآمد را کاهش میدهند. در نتیجه، دولتها در رساندن کالاها و خدمات اساسی به مردم ناتوانتر میشوند، آن هم درست در زمانی که مردم بیش از همیشه به آنها نیاز دارند.
تاثیر منفی تحریمهای اقتصادی بر مردم بهخوبی شناخته شده است، اما کشورهای غربی همچون آمریکا همچنان بهطور گسترده از آن استفاده میکنند. پژوهش مذکور به اظهارات مایک پمپئو، وزیر خارجه پیشین آمریکا، درباره تاثیر تحریمها بر مردم ایران و ونزوئلا اشاره میکند تا نشان دهد که بدتر شدن شرایط اقتصادی مردم در کشورهای هدف، مقصود اصلی تحریمهاست. انتظار غرب این است که وخامت اوضاع مردم را علیه دولتهایشان بشوراند.
با این حال، پژوهش نشان میدهد که این «شورش» مورد انتظار هرگز رخ نداده است. برعکس، دولتهای هدف غالبا با استناد به تحریمها برای مشروعیتبخشی به تشدید کنترل بر مردم، قدرتمندتر شدهاند. کشورهای پیشرفته اروپایی و آمریکا اغلب تحریمها را بهنام «امنیت جهانی، دموکراسی یا حقوق بشر» توجیه میکنند، اما هیچیک از این اهداف محقق نشدهاند و بلکه خود توسط تحریمها به خطر افتادهاند.
منابع:
The Economic Weapon: The Rise of Sanctions as a Tool of Modern War by Nicholas Mulder. Published by Yale University Press in ۲۰۲۲.
https://www.carter-ruck.com/insight/a-brief-history-of-economic-sanctions/
نشریه گاردین