در ایران، طرح‌‌های جامع شهری به‌‌مثابه ابزار رسمی و الزام‌‌آور مدیریت توسعه، از دهه ۱۳۴۰ به‌‌کار گرفته شدند. این طرح‌‌ها در آغاز، با هدف نظم‌‌بخشی به توسعه شهرها در بستر توسعه سریع و مدرن‌‌سازی پس از اصلاحات ارضی، به الگویی واحد برای همه شهرهای کشور تبدیل شدند. با گذشت زمان و دگرگونی‌‌های ساختاری در اقتصاد، سیاست، جمعیت و محیط‌‌زیست، ناکارآمدی‌‌های ساختاری این طرح‌‌ها آشکار شد.

با گذشت بیش از نیم قرن از استقرار طرح‌‌های جامع شهری در ایران، شواهد تجربی و پژوهشی نشان می‌دهد که این مدل برنامه‌‌ریزی نه‌‌تنها نتوانسته پاسخگوی پیچیدگی‌‌های فزاینده شهری باشد، بلکه در بسیاری موارد خود به یکی از موانع توسعه پایدار و عادلانه تبدیل شده است. طرح‌‌های جامع با ساختار صلب، فرآیند تدوین طولانی، عدم‌انطباق با تحولات سریع اجتماعی، اقتصادی و زیست‌‌محیطی و مهم‌تر از همه، فقدان مشارکت موثر ذی‌نفعان محلی، به تدریج کارآیی خود را از دست داده‌‌اند. تداوم استفاده از این الگو بدون بازنگری اساسی، موجب گسست میان برنامه‌‌ریزی رسمی و واقعیت‌‌های میدانی شهر شده و زمینه‌‌ساز نابرابری فضایی، حاشیه‌‌نشینی و ناکارآمدی مدیریتی در بسیاری از شهرهای ایران شده است. در چنین شرایطی، ضرورت بازتعریف جایگاه، ساختار و فرآیند طرح‌‌های توسعه شهری با تاکید بر رویکردهای مشارکتی، انعطاف‌‌پذیر و محله‌‌محور، به‌‌عنوان یک مساله بنیادین در حوزه مدیریت شهری ایران مطرح می‌شود.

کارکردها و چالش‌‌های طرح‌‌های جامع شهری در ایران

کارکردهای مثبت: طرح‌‌های جامع در ابتدای اجرای خود، کارکردهای مثبتی در مهار رشد بی‌‌رویه شهرها، ساماندهی کاربری‌‌ها، و فراهم‌‌سازی بستر قانونی برای توسعه زیرساخت‌‌ها داشتند. این طرح‌‌ها، با تعیین افق زمانی (معمولا ۱۰ ساله)، بر تدوین نقشه‌‌های کاربری زمین، پیش‌بینی نیازهای جمعیتی، تعریف مناطق مسکونی، تجاری و صنعتی، و تعیین پهنه‌‌های ترافیکی و خدماتی تمرکز داشتند (مدنی‌‌پور، ۱۳۷۸). در برخی شهرها، طرح جامع توانست از توسعه بی‌‌قاعده جلوگیری کند و با ساماندهی زمین، زمینه جذب سرمایه‌گذاری‌‌های عمومی را فراهم آورد.

چالش‌‌های بنیادین: با وجود این دستاوردها، کاستی‌‌های جدی نیز به‌‌تدریج نمایان شد: 

• ایستایی و کندی در به‌‌روزرسانی: طرح‌‌ها با فرآیند تدوین طولانی و انعطاف‌‌ناپذیر، تا زمان تصویب نهایی (گاهی بیش از ۵ سال) از تحولات روز عقب می‌‌مانند و در اجرا، فاقد پویایی لازم هستند.
• غلبه نگاه کالبدی-فنی: تمرکز صرف بر عناصر فیزیکی و بی‌‌توجهی به مسائل فرهنگی، اقتصادی، اجتماعی و محیط‌‌زیستی موجب تقلیل نگاه برنامه‌‌ریزی به بعد تکنیکی شده است.
• فقدان مشارکت ذی‌نفعان: اغلب طرح‌‌ها در غیاب مردم، نهادهای محلی، سمن‌‌ها و حتی بخش خصوصی تدوین می‌‌شوند و همین امر مانع از پذیرش اجتماعی و اجرای موثر آنها می‌شود.
•  تعارض با واقعیت‌‌های محلی: در مواردی، طرح جامع با حذف بافت‌‌های تاریخی، نادیده‌‌گرفتن سکونتگاه‌‌های غیررسمی، و الزام به رعایت ضوابط غیرعملیاتی، موجب تشدید تعارض میان دولت و مردم شده است (UN-Habitat, 2009).

بررسی موردی برخی از شهرها مانند تهران، مشهد، اهواز و شیراز نشان می‌دهد که اجرای ناقص یا نادیده‌‌گرفتن انعطاف‌‌پذیری در طرح‌‌ها، پیامدهایی نظیر ناکارآمدی شبکه حمل‌‌ونقل، افزایش قیمت زمین، یا تشدید نابرابری فضایی داشته است. مهم‌ترین نقدهای وارد به طرح‌‌های جامع شهری، به ساختار صلب و غیرمنعطف آنها بازمی‌گردد که توانایی انطباق با تحولات سریع اجتماعی، اقتصادی و زیست‌‌محیطی را ندارند. این طرح‌‌ها معمولا با رویکردی از بالا به پایین، بدون مشارکت موثر ذی‌نفعان محلی و نهادهای مدنی تهیه می‌‌شوند و در بسیاری موارد واقعیت‌‌های محلی از جمله بافت‌‌های فرسوده، سکونتگاه‌‌های غیررسمی و نیازهای معیشتی ساکنان را نادیده می‌‌گیرند. همچنین، تاکید بیش از حد بر جنبه‌‌های کالبدی و فنی و غفلت از ابعاد نرم مانند عدالت اجتماعی، تاب‌‌آوری شهری و کیفیت زندگی، منجر به اجرای ناقص یا غیرکارآمد این طرح‌‌ها شده است. در مجموع، طرح جامع به‌‌دلیل فرآیند طولانی تدوین، ضعف در اجرای هماهنگ میان نهادهای مختلف و نداشتن سازوکار بازنگری پویا، از پاسخگویی به چالش‌‌های پیچیده شهرهای امروز ناتوان است.

مقایسه تطبیقی با تجارب جهانی

شهرهای پیشرو جهان در واکنش به ناکارآمدی‌‌های مدل سنتی طرح‌‌های جامع، به سمت الگوهای نوین برنامه‌‌ریزی شهری حرکت کرده‌‌اند که مبتنی بر راهبردهای مشارکتی، انعطاف‌‌پذیری ساختاری و رویکرد محله‌‌محور است. این شهرها، مانند کپنهاگ، فرایبورگ و ملبورن، به‌‌جای طرح‌‌های صلب و بلندمدت، از برنامه‌‌ریزی مرحله‌‌ای، قابل بازنگری و تطبیقی بهره گرفته‌‌اند و با مشارکت فعال شهروندان، نهادهای محلی و ذی‌نفعان، فرآیند تصمیم‌گیری را از بالا به پایین به شیوه‌‌ای تعاملی و چندسطحی تغییر داده‌‌اند. همچنین، با تمرکز بر کیفیت زندگی، پایداری زیست‌‌محیطی و عدالت فضایی، توانسته‌‌اند توسعه شهری را در مسیر پاسخگویی به چالش‌‌های معاصر همچون تغییر اقلیم، نابرابری اجتماعی و فشارهای اقتصادی هدایت کنند.

۱. نمونه‌‌های موفق: تجارب جهانی نشان می‌دهند که کشورهایی که از مدل‌‌های مشارکتی، انعطاف‌‌پذیر و ناحیه‌‌ای استفاده کرده‌‌اند، موفق‌‌تر بوده‌‌اند: 

• کپنهاگ، دانمارک: ساختار برنامه‌‌ریزی در این شهر بر تعامل مداوم میان نهادهای دولتی، شهرداری‌‌ها و شهروندان استوار است. راهبردهای توسعه شهری با هدف کاهش ردپای کربن، تقویت حمل‌‌ونقل عمومی و ارتقای کیفیت زندگی با مشارکت فعال شهروندان تنظیم شده‌‌اند.
• فرایبورگ، آلمان: این شهر با تاکید بر توسعه سبز، سیستم‌های حمل‌‌ونقل غیرموتوری، و مشارکت شهروندی در طراحی محله‌‌ها، به الگوی شهر سبز در اروپا تبدیل شده است.
• ملبورن، استرالیا: برنامه‌‌ریزی شهری در این کلان‌شهر مبتنی بر ناحیه‌‌بندی عملکردی، انعطاف در کاربری، و تعامل شبکه‌‌ای میان حومه‌‌ها و مراکز شهری است.

۲. نمونه‌‌های ناکام

• قاهره، مصر: طرح‌‌های کلان، بدون درک زمینه اجتماعی، موجب نارضایتی و ناکارآمدی در اسکان گروه‌‌های کم‌‌درآمد شد.
• بمبئی، هند: تمرکز بر توسعه رسمی و غفلت از سکونتگاه‌‌های غیررسمی و واقعیت‌‌های اقتصادی شهری، به شکست اجرای طرح‌‌ها و بروز بحران‌های انسانی منجر شد.

مدل پیشنهادی جایگزین

پرداختن به مدل‌‌های جایگزین طرح‌‌های جامع شهری از آن جهت اهمیت دارد که شرایط پویای شهرهای امروزی دیگر با رویکردهای صلب، بلندمدت و غیرمشارکتی قابل مدیریت نیست. پیچیدگی‌‌های ناشی از رشد جمعیت، تنوع نیازهای ساکنان، تغییرات اقلیمی، مهاجرت، گسترش سکونتگاه‌‌های غیررسمی و نابرابری فضایی، نیازمند برنامه‌‌ریزی شهری انعطاف‌‌پذیر، مشارکت‌‌محور و پاسخگو به شرایط محلی است. مدل‌‌های جایگزین مانند برنامه‌‌ریزی راهبردی، محله‌‌محور و تطبیقی، این امکان را فراهم می‌‌سازند تا تصمیم‌گیری شهری در تعامل با شهروندان، با در نظر گرفتن واقعیت‌‌های جاری و به‌‌صورت مرحله‌‌ای و قابل بازنگری انجام شود. در نتیجه، این رویکردها می‌توانند موجب افزایش اثربخشی سیاست‌‌ها، ارتقای اعتماد عمومی، و حرکت به‌‌سوی شهری پایدارتر و عادلانه‌‌تر شوند.در ادامه به برخی از این مدل‌ها اشاره می‌کنیم:

۱. برنامه‌‌ریزی راهبردی مشارکتی: برنامه‌‌ریزی راهبردی، به‌‌جای تمرکز صرف بر کالبد شهر، از تحلیل نقاط قوت، ضعف، فرصت و تهدید (SWOT) بهره گرفته و با مشارکت ذی‌نفعان، اهداف و سیاست‌‌های منعطفی تنظیم می‌کند. در این رویکرد فرآیند تدوین طرح شفاف و قابل بازنگری است و نقش سمن‌‌ها، شوراهای محله، بخش خصوصی و گروه‌‌های ذی‌نفع، کلیدی است و برنامه‌‌ها به‌‌صورت مرحله‌‌ای و قابل تطبیق اجرا می‌‌شوند. مشارکتی بودن طرح‌‌های جامع شهری از اهمیت بالایی برخوردار است، چرا که فرآیند برنامه‌‌ریزی شهری در صورتی می‌تواند موفق و اثربخش باشد که با نیازها، دیدگاه‌‌ها و تجارب واقعی ساکنان هم‌‌راستا باشد. مشارکت فعال شهروندان، نهادهای محلی، سمن‌‌ها و بخش خصوصی در تدوین و اجرای طرح‌‌های توسعه شهری، موجب افزایش مشروعیت اجتماعی، ارتقای حس تعلق به مکان، کاهش تعارضات اجرایی و بهبود شفافیت در تصمیم‌گیری می‌شود.علاوه بر این، مشارکت‌‌محوری باعث می‌شود تا طرح‌‌ها منعکس‌‌کننده واقعیت‌‌های متنوع فرهنگی، اجتماعی و اقتصادی در سطح محله و شهر باشند، و زمینه‌‌ساز نوآوری، مسوولیت‌‌پذیری جمعی و تاب‌‌آوری بیشتر در برابر بحران‌ها شوند. به همین دلیل، بدون نهادینه‌‌سازی مشارکت موثر در فرآیند برنامه‌‌ریزی، هیچ طرحی حتی اگر از نظر فنی کامل باشد نمی‌تواند پایداری و موفقیت بلندمدت را تضمین کند.

۲. برنامه‌‌ریزی محله‌‌محور: برنامه‌‌ریزی محله‌‌محور، بر مبنای داده‌‌های بومی، نیازهای خاص هر منطقه و مشارکت مستقیم مردم شکل می‌گیرد. این رویکرد، انسجام اجتماعی را تقویت کرده و توسعه فراگیر را ممکن می‌‌سازد. شورایاری‌‌ها، دفاتر تسهیل‌‌گری و مراکز توسعه محله می‌توانند در این فرآیند نقش محوری داشته باشند.

۳. برنامه‌‌ریزی انعطاف‌‌پذیر و تاب‌‌آور: برنامه‌‌ریزی تطبیقی، با پیش‌بینی سناریوهای مختلف و آمادگی برای پاسخگویی به بحران‌هایی مانند تغییر اقلیم، زلزله یا نوسانات اقتصادی، به شهرها امکان انطباق و تاب‌‌آوری می‌دهد.

نتیجه‌‌گیری

با توجه به بررسی عملکرد و ساختار طرح‌‌های جامع شهری در ایران و نقدهای وارده بر آن‌‌ها، می‌توان نتیجه گرفت که این مدل سنتی برنامه‌‌ریزی با وجود برخی مزایا در آغاز، امروزه توان پاسخگویی به نیازها و چالش‌‌های پیچیده و متغیر شهرهای ایران را ندارد. ساختار ایستا، فقدان انعطاف، نگاه صرفا کالبدی، مشارکت حداقلی ذی‌نفعان، و نادیده‌‌گرفتن واقعیت‌‌های اجتماعی، اقتصادی و زیست‌‌محیطی، از جمله کاستی‌‌های بنیادین این طرح‌‌ها به شمار می‌‌روند. در مقابل، بررسی تجارب جهانی از جمله در شهرهای کپنهاگ، فرایبورگ و ملبورن نشان می‌دهد که عبور از مدل طرح جامع به سمت برنامه‌‌ریزی راهبردی مشارکتی، محله‌‌محور و تطبیقی، می‌تواند راهکاری موثر برای حکمرانی شهری کارآمدتر، افزایش تاب‌‌آوری و بهبود کیفیت زندگی شهری باشد. چنین‌گذار مهمی مستلزم اصلاحات ساختاری در قوانین، نهادهای اجرایی و فرهنگ برنامه‌‌ریزی در کشور است؛ از جمله بازنگری در دستورالعمل‌‌های تهیه طرح‌‌ها، رسمیت‌‌بخشی به نهادهای محلی و مشارکتی، و الزام به به‌‌روزرسانی ادواری اسناد توسعه شهری. بنابراین، تنها با پذیرش محدودیت‌های طرح‌‌های جامع و حرکت آگاهانه به سوی مدل‌‌های نوین و انعطاف‌‌پذیر برنامه‌‌ریزی، می‌توان آینده‌‌ای پایدارتر و منصفانه‌‌تر برای شهرهای ایران رقم زد. (این مقاله از سایت وزارت راه و شهرسازی برگرفته شده است.)

*   جامعه‌‌شناس