همشهری آنلاین - گروه سیاسی: فصل هفتم منشور ملل متحد ابزار قدرتمند سیاسی و نظامی شورای امنیت سازمان ملل برای مقابله با عنوان «تهدید به صلح، نقض صلح یا اقدام تجاوزکارانه» بوده است. این فصل به شورای امنیت اختیار می‌دهد تا ابتدا اقدامات غیرنظامی الزام‌آور مانند تحریم‌ها و قطع روابط اقتصادی را علیه کشورهای هدف اعمال کند و در صورت لزوم مجوز به‌کارگیری قوای نظامی را صادر کند.
عراق (۱۹۹۰–۲۰۰۳)
اما تجربه‌های چند دهه اخیر نشان می‌دهد که فعال‌سازی فصل هفتم همواره یکسان اجرا نشده و نتایج آن بسته به نوع اجماع بین‌المللی، میزان انسجام اجرای تحریم‌ها و ظرفیت‌های فنی و سیاسی اعضا، از بازدارندگی نرم تا مداخلات نظامی فراتر رفته است. نخستین و شاید برجسته‌ترین نمونه استفاده از فصل هفتم، مورد عراق در پی تهاجم صدام به کویت در آگوست ۱۹۹۰ بود؛ شورای امنیت ذیل قطعنامه‌های فوری به وضع تحریم‌های همه‌جانبه پرداخت و سپس با قطعنامه ۶۷۸ مجوز «استفاده از همه وسایل لازم» را برای آزادسازی کویت صادر کرد؛ نتیجه این اقدام، کمپین نظامی گسترده ائتلاف با رهبری آمریکا بود که در مدت کوتاهی منجر به پیروزی نظامی شد، اما تحریم‌های پس از جنگ، سال‌ها آثار اجتماعی و اقتصادی سنگینی بر مردم عراق تحمیل کرد و در نهایت به دوره‌ای از اشغال، بازسازی و بحران‌های حقوقی و انسانی منجر شد. تجربه عراق نشان می‌دهد فصل هفتم می‌تواند به سرعت ابزار نظامی مشروع ایجاد کند اما هزینه‌ها و پیامدهای بلندمدت آن می‌تواند بسیار فراتر از هدف اولیه باشد و نابرابری میان هدف سیاسی و نتیجه‌های میدانی را برجسته سازد.
یوگسلاوی سابق (۱۹۹۱–۱۹۹۹)
نمونه دیگر در بالکان رخ داد؛ در دهه ۱۹۹۰، شورای امنیت بارها ذیل فصل هفتم به وضع قطعنامه‌های تحریمی و محدودیت پروازی علیه جمهوری فدرال یوگسلاوی (صربستان کنونی) اقدام کرد و در پی آن تحریم‌ها و فشارهای اقتصادی اجرا شد. نقطه عطف، مداخله نظامی ناتو در ۱۹۹۹ علیه نیروهای صرب برای متوقف‌کردن پاکسازی‌های قومی در کوزوو بود؛ این بمباران‌ها راسا با مجوز شورای امنیت انجام نگرفت و از آن حیث بحث‌برانگیز بود، اما پس از خاتمه عملیات، قطعنامه ۱۲۴۴ تصویب و حضور نیروهای بین‌المللی (KFOR) به رسمیت شناخته شد. این تجربه پیچیدگی حقوقی و سیاسی به‌کارگیری زور را نشان داد؛ اینکه اقدام نظامی بدون پشتوانه کامل شورای امنیت از منظر مشروعیت بین‌المللی قابل نقد است اما در عمل بازیگران منطقه‌ای و فراآتلانتیکی هرگاه اجماع داخلی یا فشاری انسانی احساس کنند، می‌توانند دست به اقدام بزنند و در ادامه به دنبال قانونی‌سازی تصمیم خود بروند.
لیبی (۲۰۱۱)
در لیبی سال ۲۰۱۱، شورای امنیت ذیل فصل هفتم و با قطعنامه‌های ۱۹۷۰ و ۱۹۷۳ گام‌های شدیدی برداشت. قطعنامه ۱۹۷۰ تحریم‌های تسلیحاتی و مسدودسازی دارایی‌ها را علیه رژیم قذافی وضع کرد و سپس قطعنامه ۱۹۷۳ مجوز «هر اقدام لازم» برای حفاظت از غیرنظامیان در لیبی را صادر ساخت که این مجوز به حملات هوایی ناتو انجامید و نهایتا به سقوط رژیم قذافی انجامید. تجربه لیبی نمونه‌ای است که نشان داد فصل هفتم می‌تواند به سرعت از ابزارهای اقتصادی به اقدام نظامی تبدیل شود و پیامد آن صرفا تحول سیاسی سریع نیست؛ فروپاشی ساختار حکمرانی، بحران‌های امنیتی و ظهور رقابت‌های منطقه‌ای و بازیگران غیردولتی از نتایج درازمدت بودند. این تجربه همچنین بحث‌هایی را درباره «هدف‌گیری بشر دوستانه» در برابر منافع ژئوپلیتیک فعال کرد که تا امروز در مجامع بین‌المللی محل مناقشه است.
کره شمالی (از ۲۰۰۶ تاکنون)
کره‌شمالی نمونه‌ای دیگر از به‌کارگیری طولانی‌مدت فصل هفتم است که ماهیتی متفاوت دارد. شورای امنیت از ۲۰۰۶ به بعد در واکنش به آزمایش‌های هسته‌ای پیونگ‌یانگ، مجموعه‌ای از قطعنامه‌های تحریمی را تصویب کرد که تدریجا دامنه صادرات محوری کره‌شمالی، مانند زغال‌سنگ، فلزات گرانبها، سوخت و خدمات حمل‌ونقل را هدف قرار داد. در اینجا تجربه نشان می‌دهد که تحریم‌های فصل هفتم می‌توانند در بلندمدت فشارهای اقتصادی و دیپلماتیک سنگینی ایجاد کنند اما همزمان ظرفیت کشور هدف برای تطبیق، دورزدن تحریم و یافتن شرکای جایگزین (به ویژه چین و روسیه) نیز می‌تواند مانع از تحقق اهداف سیاست‌گذاران غربی شود. به عبارت دیگر، وجود بازیگران منطقه‌ای که مایل به تداوم روابط اقتصادی یا سیاسی با کشور تحریم‌شده باشند، اثربخشی فصل هفتم را کاهش می‌دهد.
ایران (۲۰۰۶–۲۰۱۰)
ایران خود نمونه‌ای مستقیم از به‌کارگیری فصل هفتم پیشین است. از سال ۲۰۰۶ تا ۲۰۱۰ شورای امنیت شش قطعنامه الزام‌آور در برابر برنامه هسته‌ای ایران تصویب کرد که دامنه‌ای از محدودیت‌ها را دربرمی‌گرفت: فشار بر برنامه‌های هسته‌ای حساس، ممنوعیت صادرات فناوری‌های دوکاربرد، تحریم‌های تسلیحاتی، و محدودیت‌های بانکی علیه نهادها و اشخاص خاص. اما پرونده ایران همچنین نشان داد که تحریم‌های بین‌المللی تنها زمانی حداکثر اثر را دارند که اجرای کامل و همزمان از سوی قدرت‌های بزرگ و شرکای تجاری انجام شود. با وجود تحریم‌های سازمانی، توان ایران برای ایجاد شبکه‌های تجاری پنهان، استفاده از بازارهای جایگزین و تکیه بر روابط منطقه‌ای و تجارت غیررسمی تا حدودی مانع از فروپاشی کامل اقتصاد ایران شد. در نهایت تجربه ایران منجر به مذاکره و برجام شد که خود بازتابی از این واقعیت است که فشارهای فصل هفتم و اقدامات یک‌جانبه می‌تواند طرف مقابل را به میز مذاکره بازگرداند، اما پایداری هر توافقی نیازمند ضمانت‌های ساختاری و سیاسی است.
سومالی (از ۱۹۹۲ تاکنون)
مورد سومالی و نیز برخی پرونده‌های آفریقایی نشان داد فصل هفتم می‌تواند کارکردی حقوقی و «محدودکننده» بدون تبدیل شدن به جنگ تمام‌عیار داشته باشد؛ در سومالی تحریم تسلیحاتی و محدودیت‌های هدفمند بر بازیگران محلی وضع شد و در کنار آن ماموریت‌های حفظ صلح و کمک‌های انسان‌دوستانه با هدف کاهش آسیب منطقه‌ای به کار گرفته شد. این رویکرد ترکیبی به‌خصوص در پرونده‌هایی که دولت مرکزی ضعیف یا فروپاشیده است، می‌تواند از فروپاشی بیشتر جلوگیری کند اما به‌سادگی قادر به بازتولید ثبات درازمدت نیست مگر همراه با راه‌حل‌های سیاسی محلی و منطقه‌ای.
از منظر عملیاتی، چند درس کلیدی از تجربه‌های فصل هفتم قابل استخراج است. نخست اینکه «اجماع سیاسی» شرط اول اثربخشی است؛ هرگاه روسیه یا چین با اقدامات شدیدتر مخالفت کنند یا امکان وتوی قطعنامه‌ها وجود داشته باشد، اثرگذاری تحریم‌ها و تصمیمات شورای امنیت تضعیف می‌شود. دوم اینکه تحریم‌ها و اقدامات نظامی می‌توانند تبعات شدید انسانی داشته باشند؛ تجربه عراق و لیبی نشان می‌دهد تحریم‌های همه‌جانبه یا مداخلات نظامی ناپخته می‌تواند به آسیب‌دیدگی غیرنظامیان، فروپاشی خدمات عمومی و افزایش اختلافات داخلی بینجامد. سوم اینکه دوران اجرای تحریم‌ها نیازمند ظرفیت‌های نظارتی و همکاری فنی-قانونی کشورهای ثالث برای جلوگیری از فرار از تحریم است؛ بدون همکاری بانکی، بیمه‌ای و دریایی بین‌المللی با کشور طرف تحریم، تحریم‌ها کارآمدترند، اما کشورهایی که مایل به دورزدن باشند می‌توانند به ابزارها و مسیرهای جایگزین متوسل شوند. سرانجام اینکه فصل هفتم به‌خودی‌خود پایان‌دهنده نیست؛ اغلب نیازمند یک راه‌حل سیاسی است و در نبود آن مجموعه‌ای از اقدامات ممکن است چرخه فشار-مقاومت را طولانی و پرهزینه کند.
با لحاظ‌کردن این آموزه‌ها، می‌توان چشم‌انداز عملی به‌کارگیری فصل هفتم علیه کشوری مانند ایران را ترسیم کرد. بازگشت تحریم‌های سابق تحت مکانیسمی مانند «اسنپ‌بک» می‌تواند ظرف روزها برخی محدودیت‌ها را دوباره الزام‌آور کند: ممنوعیت تسلیحات، محدودیت‌های فناورانه، فهرست‌بندی افراد و نهادها برای مسدودسازی دارایی‌ها، و الزام به بازرسی محموله‌ها. اثر سریع این اقدامات در کوتاه‌مدت اقتصادی و سیاسی خواهد بود؛ دسترسی به بازارهای مالی، بیمه و کشتیرانی بین‌المللی کاهش می‌یابد و تجارت رسمی تضعیف می‌شود. با این حال، چنان‌که تجربه‌های دیگر نشان می‌دهد، تداوم و شدت اثرگذاری مستلزم همکاری کشورهایی است که یا با تحریم موافقند یا نفعی در اجرای آن می‌بینند. در غیر این صورت، سازوکارهای دورزدن و شبکه‌های تجارت سایه ادامه خواهند یافت و تحریم‌ها به‌جای توقف برنامه‌ها ممکن است تنها هزینه‌های اقتصادی و انسانی را افزایش دهند.
در خاتمه، فصل هفتم ابزار قوی و گاهی ضروری برای پاسخ به تهدیدات بین‌المللی است اما کارایی‌اش مشروط به تصمیم‌گیری هوشمندانه، تضمین‌های سیاسی برای کاهش پیامدهای انسانی و هماهنگی عملی کشورهاست. تجربه‌های عراق، بالکان، لیبی، کره‌شمالی، ایران و سومالی نشان می‌دهد که هیچ نسخه واحدی برای «موفقیت» وجود ندارد؛ هر پرونده با مختصات منطقه‌ای، فنی و سیاسی خود روبه‌روست و تنها با ترکیبی از اقدامات فشاری، دیپلماسی همراه با تضمین‌های متقابل و ظرفیت اجرای بین‌المللی می‌توان از بحران‌ها راه خروجی کمتر پرهزینه یافت.
ابعاد پشتیبانی بین‌المللی از تحریم‌ها؛ بانکداری، بیمه و حمل‌ونقل
| کشور |
دوره |
نوع اقدامات تحت فصل هفتم |
ابزارها و شیوه اجرا |
پیامد و نتیجه نسبتا برجسته |
| عراق | ۱۹۹۰ تا ۲۰۰۳ |
تحریم‌های همه‌جانبه اقتصادی و سپس مجوز بهره‌گیری از زور نظامی | قطعنامه‌های متعدد (از جمله ۶۶۰، ۶۷۸)؛ انسداد دارایی‌ها؛ ممانعت از صادرات نفت؛ عملیات ائتلافی برای آزادسازی کویت | شکست نظام صدام در کوتاه‌مدت؛ تحریم‌های طولانی‌مدت و تبعات انسانی و بازسازی پیچیده درازمدت |
| یوگسلاوی بالکان | ۱۹۹۲ تا ۱۹۹۹ |
تحریم‌های اقتصادی و محدودیت پروازی؛ سپس مداخلات نظامی ناتو | قطعنامه‌های تحریمی شورای امنیت؛ تحریم تسلیحاتی؛ پس از مداخلات، قطعنامه ۱۲۴۴ برای استقرار نیروهای بین‌المللی | توقف بخش‌هایی از پاکسازی قومی با مداخله نظامی؛ بحث مشروعیتِ اقدام نظامی بدون قطعنامه مستقیم؛ پس از آن حضور بین‌المللیِ طولانی‌مدت |
| لیبی | ۲۰۱۱ | تحریم تسلیحاتی، مسدودسازی دارایی‌ها و مجوز «هر اقدام لازم» برای حفاظت از غیرنظامیان | قطعنامه‌های ۱۹۷۰ و ۱۹۷۳؛ ایجاد منطقه پرواز ممنوع و عملیات هوایی بین‌المللی | سقوط رژیم قذافی؛ فروپاشی نظم دولتی و بحران امنیتی پساجنگ |
| کره‌شمالی | ۲۰۰۶ تاکنون | تحریم‌های هدفمند اقتصادی و تجاری در پاسخ به آزمایش‌های هسته‌ای و موشکی | مجموعه قطعنامه‌ها علیه صادرات کلیدی؛ محدودیت‌های بانکی و دریایی؛ فشار بر شرکت‌ها و بخش‌های صادراتی | فشار اقتصادی بلندمدت؛ توانایی کره‌شمالی برای دورزدن تحریم‌ها با کمک شرکای منطقه‌ای؛ ادامه برنامه هسته‌ای |
| ایران | ۲۰۰۶ تا ۲۰۱۰ دوباره از ۲۰۲۵ |
تحریم‌های فناوری هسته‌ای و موشکی، تحریم‌های بانکی و تسلیحاتی | قطعنامه‌های ۱۶۹۶، ۱۷۳۷، ۱۷۴۷، ۱۸۰۳، ۱۸۳۵، ۱۹۲۹؛ سپس برجام و قطعنامه ۲۲۳۱؛ بازگشت تحریم‌ها (Snapback) | فشار دیپلماتیک و اقتصادی که به مذاکره و برجام ۲۰۱۵ انجامید؛ اثر محدود در توقف کامل ظرفیت داخلی موارد تحریمی؛ تداوم تنش و چرخه فشار–مذاکره |
| سومالی | ۱۹۹۲ تاکنون |
تحریم تسلیحاتی و محدودیت‌های هدفمند | قطعنامه‌های تحریمی و اعزام نیروهای حفظ صلح | عملیات برای حفاظت از کمک‌های انسان‌دوستانه | جلوگیری نسبی از گسترش تسلیحاتی؛ اما ناکامی کامل در ایجاد ثبات بلندمدت بدون راه‌حل‌های سیاسی داخلی |
