صدیقه نژادقربان: در هشتمین سال از فعالیت سامانه شفافیت شهرداری تهران، 25 شاخص تعیین شده توسط مرکز پژوهش‌های مجلس به‌عنوان خط‌کشی برای سنجش شهرداری شیشه‌ای نشان می‌دهد، میزان شفافیت در این سامانه، در حوزه فعالیت‌های کلیدی و مجوزهای دارای ارزش اقتصادی بالا (جواز ساختمانی) و همچنین ذخایر طلایی پایتخت (املاک) بسیار کم یا کم است. به روایتی اگر قرار بر شفافیت 100درصدی و اداره شهر در اتاق شیشه‌ای است، در بخش‌هایی از اقدامات و فعالیت‌ها، شیشه آنها با درجات مختلفی دودی است.
تجربه شفافیت مدیریت شهری (شهرداری و شورای شهر) در سال 1396 در پنجمین دوره شورای اسلامی شهر و روستا آغاز شد. هدف از این پروژه، اعتمادزایی، کاهش فساد و ناکارآمدی مدیریت شهری از طریق فعال شدن نظارت و مشارکت همگانی بود. اکنون پس از 8 سال از تجربه مدیریت شهری تهران، مرکز پژوهش‌های مجلس در مطالعاتی تحت عنوان «شفافیت در شهرداری‌ها و حکومت‌های محلی: شاخص‌های ارزیابی شفافیت در شهرداری و شورای اسلامی شهر تهران»، 25 شاخص برای ارزیابی شهرداری‌ها و شوراهای شهر تدوین کرده است تا با بررسی این شاخص‌ها مشخص شود، شفافیت در شهرداری‌ها تا چه اندازه به اهداف خود دست یافته است؟
مدیریت شهری دوره پنجم به‌منظور تصویب مصوبات موردی و خاص در حوزه شفافیت مالی و شهرسازی، بذر سامانه شفافیت شهرداری تهران را کاشت تا شهرداری در حوزه معاملات موظف به انتشار حداقل 12 آیتم در هر معامله شود. علاوه بر آن در حوزه شهرسازی، شهرداری ملزم به فراهم کردن دسترسی عموم شهروندان به عنوان ذی‌نفعان عدم تخلف در حوزه شهرسازی به اطلاعاتی از جمله صدور پروانه، پرونده‌های تغییر و تثبیت کاربری و نقشه اطلاعات مکانی پلاک‌های ثبتی و باغات شهر تهران شده است. مرکز پژوهش‌های مجلس به‌منظور «محک میزان شفافیت» 25 مولفه (شاخص) در 5 گروه از فعالیت‌ها و اقدامات شهرداری‌ها را شناسایی کرده است که اقدامات شفافیت بخش مدیریت شهری به معنای ««انتشار عمومی و سیستماتیک» به 5 حوزه اصلی معاملات و املاک، شهرسازی، عملکرد مالی و بودجه، منابع انسانی، مدیریت تعارض منافع و پژوهش‌ها تقسیم شد.
بررسی‌های «دنیای اقتصاد» از سامانه شفافیت شهرداری تهران نشان می‌دهد، از 25 شاخص تعیین شده، شفافیت در این سامانه تنها در 19 شاخص وجود دارد و میزان شفافیت در 6 شاخص با ارزش اقتصادی بالا و حائز اهمیت، بسیار کم یا ناقص است. این 6 شاخص شامل، لیست سیاه پیمانکاران، معاملات ملکی (طرف معامله با مدیریت شهری، علت معامله و موقعیت ملک، وجود ندارد)، عملکرد بودجه (اطلاعات ریز و کامل از دخل و خرج ماهانه بودجه شهرداری نیست)، بودجه به زبان ساده برای تهرانی‌ها، اطلاعات پروانه‌های ساختمانی و اطلاعات تغییر کاربری‌ها می‌شوند. در حالی‌که وزن این 6 شاخص به لحاظ ارزش اقتصادی، بیشتر از 19 شاخص دیگر است.
در شاخص شفافیت مالی، زیرشاخص‌هایی همچون شفافیت معاملات، بودجه، مطالبات، بدهی و دیون و صورت‌های مالی واحدهای تابعه ارزیابی شده است. بررسی سامانه شفافیت شهرداری تهران در بخش شفافیت معاملات نشان می‌دهد که داده‌های مربوط به قراردادهای درآمدی، هزینه‌ها، مشارکتی و سرمایه‌گذاری، معاملات فاکتوری، فراخوان‌های عمومی معاملات، فرصت‌های سرمایه‌گذاری، تخفیفات و بخشودگی‌ها و معافیت‌ها به‌صورت کامل در اختیار عموم قرار گرفته، اما ارائه داده‌های مربوط به انتشار معاملات ملکی شهرداری اعم از اجاره خرید و فروش و همچنین انتشار لیست سیاه پیمانکاران به‌صورت ناقص ارائه شده و بسیاری از اطلاعات در دسترس عموم قرار نگرفته است. این در حالی است که این دو بخش از مهم‌ترین بخش‌های شاخص شفافیت معاملات است که عدم شفافیت در این بخش‌ها می‌تواند احتمال فساد را بالا ببرد.
در شاخص شفافیت بودجه نیز اگرچه مولفه‌های اصلی آن شامل، لایحه، مصوبه، عملکرد، متمم و اصلاحیه، تفریغ و انتشار آن برای شهروندان می‌شود، اما بررسی این مولفه در سامانه شفافیت شهرداری نشان می‌دهد که به‌دلیل ارائه اطلاعات تخصصی و پیچیده در حوزه بودجه، امکان اطلاعات به زبان ساده برای شهروندان وجود ندارد. در این سامانه اطلاعات مربوط به دو مولفه صورت‌های مالی که شامل ترازنامه، سود و زیان، جریان وجوه نقد، گزارش‌های حسابرسی می‌شود و مولفه منبع انسانی که شامل سوابق تحصیلی و کاری مدیران، حقوق و مزایا و اطلاعات کارکنان می‌شود به صورت شفاف ارائه شده است، اما شفافیت در حوزه شهرسازی که یکی از مهم‌ترین مولفه‌های شفافیت شهرداری‌ها به‌شمار می‌رود با ابهامات بسیاری همراه است. مهم‌ترین شاخص‌های درآمدزا برای شهرداری‌ها ارزش اقتصادی بالایی دارند همچون انتشار پروانه‌های ساختمانی «حاوی مقررات ساخت، مشخصات مهندس‌ناظر، گزارش نظارت، مصوبات کمیسیون ماده 5، کمیسیون ماده 100»، انتشار فهرست تغییرکاربری‌ها «حاوی مقررات، عوارض دریافتی برای تغییر کاربری و میزان تغییرات طبقه و تراکم و...» در سامانه شفافیت ارائه نشده یا دارای داده‌های بسیار محدود و ناقصی است. علاوه بر این مولفه‌ها شفافیت املاک نیز در سامانه شفافیت شهرداری تهران به‌وضوح وجود ندارد این در حالی است که اطلاعات مربوط به املاک عمومی همچون پارک‌ها، باغ‌ها و خیابان‌ها از جمله اهداف شفاف‌سازی در شورای پنجم مطرح شده بود.
شفافیت یکی از عوامل کلیدی در افزایش اعتماد عمومی و مقابله با فساد در شهرداری‌ها و حکومت‌های محلی است. همان‌طور که لوئیس سمبلین گفته: « شفافیت به عنوان بُعد سوم از ابعاد کلیدی حکمرانی خود در سطح محلی معرفی می‌شود که یک حکمرانی محلی خوب بر اساس سه اصل پاسخگویی عمومی، دموکراسی مشارکتی و شفافیت تعریف می‌شود. تدوین استانداردهای شفافیت در بسیاری از کشورهای جهان از جمله شیلی، کرواسی و پرتغال نیز صورت گرفته است.
در ایران نیز قوانین بسیاری جهت شفافیت عملکرد مالی و عمرانی شهرداری‌ها برای عموم به تصویب رسیده است. مطابق با ماده 71 قانون شهرداری‌های 1334، شهرداری مکلف است هر 6 ماه یک‌بار، صورت جامعی از درآمد و هزینه شهرداری را که به تصویب انجمن شهر رسیده، برای اطلاع عموم منتشر و سه نسخه را به وزارت کشور ارائه دهد. همچنین شهرداری مکلف است، هر 6 ماه یک بار، آمار کلیه عملیات انجام شده از قبیل خیابان‌سازی،ساختمان و سایر امور اجتماعی و بهداشتی را برای اطلاع عموم منتشر کند. مطالعات مرکز پژوهش‌های مجلس نشان می‌دهد، سه دلیل مهم برای ضرورت انتشار اطلاعات شهرداری مطرح است. نخست، افزایش قدرت مالی و اختیارات تصمیم‌گیری در سطح محلی، اگرچه می‌تواند به بهبود کارآیی و انعطاف‌پذیری مدیریت شهری منجر شود، اما در صورت فقدان چارچوب‌های نظارتی قوی، امکان بروز فساد را نیز افزایش می‌دهد. دوم اینکه، شاخص‌های شفافیت امکان ارزیابی شهردار و نمره شهروندان را فراهم می‌کند و سومین دلیل ضرورت شفافیت شهرداری به فشار اجتماعی برمی‌گردد که این فشار ناشی از شفافیت انگیزه رقابت برای خدمات بهتر در شهر را رقم می‌زند.
بنابراین، استفاده از فناوری‌های نوین برای انتشار اطلاعات به‌صورت الکترونیکی و در قالب‌های استاندارد می‌تواند فرآیند شفافیت را تسهیل کند. ایجاد پلتفرم‌های آنلاین برای دسترسی آسان‌تر شهروندان به اطلاعات شهرداری‌ها یک ضرورت است. سیاستگذاران باید به توسعه و بهبود زیرساخت‌های فناوری اطلاعات توجه ویژه‌ای داشته باشند تا اطلاعات به‌صورت الکترونیکی در فرمت‌های استاندارد منتشر شود. این امر می‌تواند به تسهیل دسترسی عموم کمک کند.
«شفافیت» بدون داده‌های کلیدی
همچنان‌که تجریبات در سطح کشور و جهان نشان می‌دهد، اگر به موضوع شفافیت به شکل دقیق و واقعی پرداخته نشود، می‌تواند در قالب یک ژست و نمایش باقی بماند. به این معنی که یک شرکت یا دستگاه دولتی یا عمومی، یک سایت با عنوان سامانه شفافیت ایجاد می‌کند؛ اما تنها برخی از داده‌های مربوط به فعالیت خود را به اسم شفافیت منتشر می‌کند، بدون اینکه شفافیت واقعی در آن رخ بدهد.
ما در دوره پنجم شورای شهر تهران، تلاش کردیم شفافیت شکل نمایشی نداشته باشد. بر همین اساس، ۵گلوگاه فساد را شناسایی کرده و بر همان مبنا، پرفسادترین حوزه‌ها و میزان منابعی که در آن حوزه‌ها از طریق فساد هدر‌رفت داشت، مورد شناسایی قرار گرفتند.
از مهم‌ترین حوزه‌های مورد بررسی، قراردادها و معاملات شهرداری بود که در اولین مصوبه به تصویب رسید، این معاملات دو نکته بسیار مهم داشتند؛ اگرچه در وهله اول توانستیم معاملات و قراردادهای درآمدی و هزینه‌ای مناطق شهرداری را شفاف کنیم، اما چون یک بخشی از قراردادها در سازمان‌ها و شرکت‌های تابعه شهرداری منعقد می‌شد به‌طور سیستماتیک شفاف نبودند و در واقع به‌عنوان حیاط‌خلوت به‌شمار می‌رفتند. آن قراردادها بسیار گسترده بودند و بیش از ۷۰درصد بودجه شهرداری در این سازمان‌ها و شرکت‌های تابعه طبقه‌بندی می‌شد. بنابراین امکان شفافیت در این قراردادها وجود نداشت؛ زیرا بسیاری از این سازمان‌ها و شرکت‌ها به سیستم مالی شهرداری تهران و بالطبع سامانه شفافیت شهرداری متصل نبودند یا کامل متصل نبودند.
در آن زمان این شرکت‌ها شناسایی شدند و بخشی از آنها را به سامانه متصل کردیم تا قراردادها به‌شکل سیستماتیک منتشر شوند، اما کار بسیار دشواری بود زیرا تعداد این سازمان‌ها و شرکت‌ها بسیار زیاد بود. با این وجود حفظ و به‌روزرسانی آنها بسیار مهم بود و انتظار می‌رفت در دوره ششم شورای شهر ارتقا پیدا کند و تمام این سازمان‌ها و شرکت‌های تابعه را نیز در بربگیرد. اما داده‌ها حاکی از عدم ارتقا پس از دوره پنجم است.
نکته مهم دیگر اینکه، بخشی از بودجه شهرداری تهران، حداقل یک‌چهارم، بودجه غیرنقدی است. یکی از منابع درآمدی شهرداری ملک یا پروانه ساختمانی است که در قالب بودجه غیرنقدی، برخی از بدهی‌های شهرداری به این صورت تسویه می‌شود. شفافیت در حوزه املاک شهرداری دشوار بود؛ زیرا سازمان املاک شهرداری به سامانه مالی و بالطبع سامانه شفافیت متصل نبود و بسیاری از مراحل ثبت قراردادها در آن به شکل دستی انجام می‌شد و ثبت سیستماتیک نمی‌شد. در نتیجه انتشار سیستماتیک معاملات ملکی به دشواری انجام می‌شد. عدم اتصال به سیستم مالی شهرداری باعث می‌شد که وصول بدهی‌ها و طلب‌ها ثبت دقیقی پیدا نکنند و بعد از تغییر مدیران سابقه‌ها از بین می‌رفت. بنابراین، این حوزه بسیار مستعد فساد بود که ما توانستیم در اواخر دوره حواله‌های ملکی را شفاف کنیم، اما به گمانم ادامه پیدا نکرد؛ زیرا از حوزه‌هایی بود که مقاومت در آن بسیار بالا بود. اگر ما بخواهیم شفافیت را واقعی انجام دهیم در واقع ناگزیریم حوزه معاملات ملکی را به‌علاوه حوزه معاملات و قراردادهای سازمان‌ها و شرکت‌های تابعه در نظر بگیریم.
حوزه «شهرسازی» دومین حوزه‌ای بود که در شورای پنجم به‌عنوان گلوگاه فساد به آن پرداخته شد. شهرسازی ماموریت اصلی شهرداری تهران است و در نتیجه بسیاری از فسادها در حوزه پروانه‌های ساختمانی رخ می‌داد. به همین دلیل، در دومین مصوبه، شفافیت در حوزه شهرسازی را به تصویب رساندیم. در آن زمان هم مقاومت بسیار زیاد بود. به همین منظور اطلاعات پروانه‌های ساختمانی که از سال۹۷ تشکیل پرونده داده و صادر شدند در سامانه شفاف در دسترس قرار گرفتند. در آن زمان اگرچه اطلاعات حوزه پروانه‌های ساختمانی محدود بود، اما انتظار می‌رفت همانند حوزه معاملات املاک شهرداری ارتقا پیدا کند. اما در این مسیر شهرداری یک محدودیتی ایجاد کرده بود که به‌دلیل اینکه داده‌های مربوط به شهرسازی مستقیما از سامانه شهرسازی شهرداری فراخوانی می‌شد، به دلایل امنیتی یک محدودیتی ایجاد کرده بودند که داده‌ها از طریق تهران من و بعد از احراز هویت کاربر در دسترس قرار می‌گرفت. به همین دلیل دسترسی به این داده‌ها برای کاربر عام با محدودیت‌هایی همراه بود.
اما با پذیرش این محدودیت‌ها سعی شد تا دسترسی عمومی به این اطلاعات هرطور شده آغاز شده و به تعبیری قدم اول در آن برداشته شود؛ چون چنان‌که گفتم حوزه شهرسازی یکی از حوزه‌های اولویت‌دار در مبارزه با فساد در مدیریت شهری بوده و هست. متاسفانه تا آنجا که می‌دانم، این حوزه هم با پایان کار شورای شهر پنجم مختل شد و عملا اطلاعات پروانه‌ها به‌روزرسانی نشده و انتقال سیستماتیک صورت نگرفته است. این مولفه از شفافیت هم باید در کنار دیگر مولفه‌ها مورد توجه قرار گیرد؛ زیرا شفافیت در شهرداری بدون آن عملا معنایی ندارد. در آن مصوبه، شفافیت در تغییر کاربری‌ها نیز پیش‌بینی شده بود و یک اکسل از داده‌های تغییر کاربری هم منتشر شد و انتظار این بود که شورای شهر در دوره‌های بعد انتشار به‌روز و سیستماتیک تغییر کاربری را پیگیری کند. به‌هرحال امیدوارم مسیر دسترسی به شفافیت با همان شکلی که شروع شده بود بتواند ادامه پیدا کرده و ارتقا یابد. واقعیت این است، اگر این اتفاق نیفتد، شفافیت می‌تواند به یک ژست بدون ثمر تبدیل شود.
* عضو شورای شهر پنجم و طراح پروژه شفافیت شهرداری در سال۹۶
