به گزارش خبرنگار اجتماعی رکنا، مسأله تخصیص بودجه عمرانی در شرایط اقتصادی کنونی کشور، یکی از بحث‌های مناقشه‌برانگیز و اساسی است. ایران به‌عنوان کشوری پهناور با ظرفیت‌های متنوع اقتصادی و جغرافیایی، همواره با این پرسش روبه‌روست که اولویت تخصیص منابع باید بر پروژه‌های بزرگ و ملی متمرکز شود یا آنکه پروژه‌های کوچک و محلی که در مناطق مختلف اجرا می‌شوند، سهم بیشتری از منابع را دریافت کنند. خبرنگار رکنا در طرح این موضوع، به اهمیت کریدورهای اقتصادی کشور اشاره می‌کند؛ پروژه‌هایی که می‌توانند موتور محرک اقتصاد ملی باشند و در صورت راه‌اندازی، کشور را از رکود خارج کنند. با این حال، بسیاری از این طرح‌ها همچنان بلاتکلیف مانده و به نتیجه نرسیده‌اند. کدام مسیر صحیح‌تر است؟تمرکز بر پروژه‌های کلان ملی یا پیشبرد طرح‌های کوچک محلی؟
حجت بین‌آبادی، پژوهشگر حوزه بودجه و مالی، در پاسخ به این پرسش، به ریشه‌ای‌ترین چالش نظام بودجه‌ریزی کشور اشاره می‌کند؛ تعارض میان توسعه محلی و توسعه ملی.
او می‌گوید این مسأله صرفاً مختص ایران نیست و در بسیاری از کشورها با نظام‌های حکمرانی چندسطحی (Multi-level Governance) دیده می‌شود. در چنین نظام‌هایی، توسعه ملی بیشتر بر امنیت، انسجام سرزمینی، عدالت توزیعی در مقیاس کلان و رقابت‌پذیری اقتصاد تمرکز دارد، در حالی که توسعه محلی یا استانی بر ظرفیت‌های بومی، مشارکت مردمی و پاسخگویی به نیازهای خاص هر منطقه تکیه می‌کند.
به گفته بین‌آبادی، این دو سطح توسعه در بسیاری مواقع با یکدیگر در تعارض قرار می‌گیرند؛ زیرا تحقق هر یک می‌تواند پیامدهای منفی بر دیگری بگذارد و حاصل این تقابل، برآیندی نامطلوب در سطح کلان کشور خواهد بود.
او در ادامه تأکید می‌کند که این تعارض به‌ویژه زمانی بروز می‌کند که تخصیص منابع و اعتبارات بودجه‌ای، تعیین اولویت‌ها و حتی استانداردها و سیاست‌های قانونی در سطوح ملی و محلی همسو نباشند.
این وضعیت، به گفته او، در ایران بسیار رایج است و یکی از مهم‌ترین عرصه‌های ظهور این ناهماهنگی، بودجه‌ریزی و تخصیص اعتبارات عمرانی است.
بین‌آبادی توضیح می‌دهد که دولت مرکزی معمولاً بر اساس ملاحظات خاص سیاسی، اجتماعی و جمعیتی تصمیم می‌گیرد؛ ملاحظاتی که لزوماً بر مبنای ظرفیت‌ها یا نیازهای واقعی هر استان شکل نمی‌گیرند. از سوی دیگر، استانها نیز در فرآیند بودجه‌ریزی، رفتاری معیوب و غیرمولد نشان می‌دهند.
او می‌گوید: «غالباً استانها پروژه‌هایی را برای دریافت بودجه به مرکز معرفی می‌کنند که یا غیرمولد هستند یا جنبه نمایشی دارند. این پروژه‌ها نه تنها با اهداف توسعه ملی هم‌راستا نیستند، بلکه حتی با نیازهای واقعی همان استان نیز تعارض دارند. در عمل، استانها هم برای جلب نظر مرکز و هم برای پیشبرد برنامه‌های خاص خودشان چنین پروژه‌هایی را پیش می‌برند.»
یکی از نمودهای روشن این تعارض، به گفته او، در تخصیص اعتبارات عمرانی قابل مشاهده است. بررسی‌ها نشان می‌دهد در برخی سال‌ها یک استان جهش چشمگیری در سهم خود از بودجه عمرانی تجربه کرده، در حالی که استان دیگر از رشدی بسیار ناچیز برخوردار بوده است.
بین‌آبادی برای تأکید بر این موضوع، به داده‌هایی اشاره می‌کند که سهم استانها از کل بودجه عمرانی یا همان «بودجه تملک دارایی‌های سرمایه‌ای» کشور را نشان می‌دهد؛ داده‌هایی که بیانگر شکاف‌ها و عدم‌توازن جدی در توزیع منابع است.
حجت بین‌آبادی در ادامه توضیحات خود به جزئیات بیشتری از تخصیص بودجه‌های عمرانی استانها اشاره کرد و گفت:
«سرمایه‌ی عمرانی کشور بر اساس جدول شماره ۱۰ قانون بودجه تخصیص پیدا می‌کند. لازم است اشاره کنم که برخی از اعتبارات مشترک بین چند استان است و دیتای دقیق آن‌ها در دسترس عمومی نیست و تنها خود سازمان برنامه و بودجه به آن دسترسی دارد. جدول شماره ۱۰ که به آن اشاره کردم، در واقع همان جدول استانی است که میزان سهم هر استان از کل بودجه‌ی عمرانی کشور را نشان می‌دهد.
برای مثال، استانی مانند یزد از مجموع ۲۸۰ همت بودجه‌ی عمرانی تخصیص یافته به استانها، تنها ۴.۶ همت به آن تعلق گرفته است. این رقم معادل ۱.۶ درصد سهم کل بودجه عمرانی کشور است. در مقابل، استانی مانند بوشهر سهمی معادل ۴ درصد داشته است. نکته جالب اینجاست که استانی مانند اصفهان، که هم از لحاظ تولید ناخالص ملی و هم جمعیت به‌صورت بالقوه باید سهم بیشتری از بودجه‌ی عمرانی داشته باشد، در سال جاری تنها ۳.۴ درصد از بودجه عمرانی را دریافت کرده است. از سوی دیگر، استانی مانند کرمانشاه تنها ۳ درصد از کل بودجه عمرانی کشور را به خود اختصاص داده است.
این ارقام نشان می‌دهد که تخصیص بودجه عمرانی با ظرفیت‌ها و نیازهای واقعی استانها تفاوت فاحشی دارد. این نابرابری در نگاه اول کار را بسیار پیچیده می‌کند، چرا که منابع و اعتبارات به‌صورت نامتناسب و غیرهماهنگ توزیع می‌شوند و اثرگذاری آن بر توسعه‌ی ملی و استانی محدود می‌شود.
در این میان، نقش نمایندگان مجلس نیز اهمیت پیدا می‌کند. نمایندگان، از یک سو موظف‌اند وظیفه‌ی ملی خود را انجام دهند و به توسعه کلان کشور توجه کنند، و از سوی دیگر، به‌عنوان وکیل و مدافع مردم حوزه‌ی انتخابیه‌ی خود، موظف به پیگیری مطالبات و نیازهای منطقه‌ای هستند. این تعارض میان دو وظیفه‌ی نمایندگی، در بسیاری از موارد موجب ایجاد مشکلاتی در تخصیص بودجه می‌شود. در یک نظام مطلوب جهانی، نمایندگان مجلس می‌توانند با لابی و پیگیری منطقی، صدای مردم حوزه‌ی انتخابیه‌شان را در مرکز به گوش مسئولان برسانند و در عین حال به توسعه ملی کمک کنند.»
وی افزود: «تجربه نشان می‌دهد که در کشور ما گاهی پدیده‌ای رخ می‌دهد که از آن به «حوزه‌گرایی افراطی» یاد می‌شود. به بیان ساده‌تر، به جای آن که نمایندگان مجلس نقش معماران توسعه‌ی ملی را ایفا کنند، گاهی صرفاً به وکیل مدافع منافع محلی و حتی گروه‌های محدود در حوزه‌ی انتخابیه تبدیل می‌شوند. این رویه، به ویژه در تخصیص بودجه و اولویت‌بندی پروژه‌های عمرانی، مشکلاتی جدی ایجاد کرده است.
مسئله‌ی دیگر آن است که برخی مشکلات اساسی در استانها، صرف نظر از اندازه یا ظرفیت آن‌ها، طی سالیان طولانی همچنان پابرجا مانده‌اند. به عنوان مثال، مشکل فاضلاب در اهواز یا تأمین آب روستاهای سیستان و بلوچستان همچنان حل نشده است، حتی با وجود تخصیص‌های سالانه بودجه که کم و زیاد می‌شوند، اما تغییر قابل توجهی در وضعیت ایجاد نکرده‌اند. این امر نشان می‌دهد که فرایند تخصیص بودجه نه تنها به توسعه‌ی واقعی استانها کمک نمی‌کند، بلکه گاه موجب استمرار نابرابری‌ها و مشکلات ساختاری نیز می‌شود.»
اگر به وضعیت استانها نگاه کنیم، می‌بینیم که مشکلاتی اساسی همچنان پابرجا مانده‌اند و حتی گاه شدت گرفته‌اند. به عنوان نمونه، پسماند در استان‌های شمالی کشور، اگر قرار بوده ساماندهی شود، هنوز سامان نیافته و مسئله حتی در حال بزرگ‌تر شدن است. مشکل اصلی این است که اگرچه بودجه‌ای تخصیص داده می‌شود، اما در نهایت مشخص نیست این منابع چگونه و در کجا هزینه می‌شوند. طی ده سال، مشاهده می‌کنیم که بسیاری از مشکلات حل نمی‌شوند و بحران‌ها نه تنها کمرنگ نمی‌شوند، بلکه بزرگ‌تر نیز می‌شوند.
حجت بین‌آبادی در توضیح این شرایط می گوید:
«برای تحلیل این موضوع، باید دو مقوله‌ی متفاوت را از هم جدا کرد. نخست، اعتبارات پیش‌بینی شده در قانون بودجه است که برای هر پروژه یا حوزه‌ای در نظر گرفته می‌شود. دوم، فرایند تخصیص واقعی این منابع که مکانیزمی خاص دارد. در این فرایند، کمیته‌ای متشکل از نمایندگان سازمان برنامه و بودجه، خزانه‌داری و چند نهاد دیگر تشکیل جلسه می‌دهد. خروجی این جلسات، تصمیم‌گیری درباره‌ی نحوه‌ی تقسیم منابع بودجه‌ای است؛ این تقسیم‌بندی باید با توجه به میزان تحقق منابع عمومی دولت انجام شود. منابع تحقق یافته، درصدی از کل بودجه‌ی پیش‌بینی شده را تشکیل می‌دهند و بر اساس آن، تخصیص به مصارف جاری و عمرانی صورت می‌گیرد.
نکته‌ی مهم اینجاست که منابع عمومی بودجه به صورت صددرصد محقق نمی‌شوند. بنابراین آنچه در قانون بودجه پیش‌بینی شده، ممکن است صرفاً روی کاغذ وجود داشته باشد. برای مثال، ممکن است در رسانه‌ها اعلام شود که برای فاضلاب اهواز ۱۰۰ میلیارد تومان تخصیص داده شده است، اما این بودجه تنها در صورتی قابل پرداخت است که منابع عمومی دولت تحقق پیدا کرده باشند. در واقع، تخصیص قانونی و تخصیص واقعی اغلب با هم تفاوت دارند.»
تاکید داشت:
«در جلسات تخصیص بودجه، دولت با توجه به منابع واقعی و تحقق یافته، اولویت‌هایی را تعیین می‌کند. نخستین اولویت، بازپرداخت اوراق دولتی است که بخش عمده‌ای از تعهدات مالی دولت را تشکیل می‌دهد. دوم، پرداخت حقوق، مزایا، مستمری و بازنشستگی کارکنان و صندوق‌های بازنشستگی است. سوم، تأمین نیازهای ضروری دستگاه‌های اجرایی، مانند زیرساخت‌هایی که طبق قانون موظف به راه‌اندازی آن‌ها هستند. مجموع این موارد حدود ۷۰ تا ۸۰ درصد بودجه را به خود اختصاص می‌دهد و به آن‌ها اصطلاحاً «مصارف انعطاف‌ناپذیر» گفته می‌شود.
بنابراین، ابتدا منابع بودجه صرف این مصارف انعطاف‌ناپذیر می‌شود و آنچه باقی می‌ماند، تازه می‌تواند برای پروژه‌های عمرانی و توسعه‌ای تخصیص یابد. اما حتی در این مرحله نیز مشکلات ادامه دارد. نخست، بسیاری از بودجه‌ها کسری عملکردی دارند؛ یعنی میزان منابع تحقق یافته کمتر از آن چیزی است که در قانون پیش‌بینی شده است. این کسری عملکردی ناشی از عوامل مختلفی مانند تحریم‌ها یا ضعف در بودجه‌ریزی عملیاتی است. دوم، حتی اگر بخشی از منابع باقی بماند، تخصیص آن نیز ابتدا به پروژه‌های اولویت‌دار انجام می‌شود و تنها پس از آن، بخشی از بودجه ممکن است به استانها و دستگاه‌های اجرایی برسد.
به بیان ساده، این سازوکار نشان می‌دهد که بودجه‌های عمرانی و توسعه‌ای، حتی زمانی که پیش‌بینی شده‌اند، اغلب به دلیل محدودیت منابع، کسری عملکرد و اولویت‌بندی‌های مرکزی، به شکل کامل و مؤثر در استانها و پروژه‌ها هزینه نمی‌شوند. این امر باعث می‌شود مشکلات ساختاری و بحرانی در استانها سال‌ها ادامه یابد و اصلاح واقعی اتفاق نیفتد.»
حجت بین‌آبادی در ادامه گفت:
«حتی پس از آنکه بودجه به استانها تخصیص می‌یابد، هیچ تضمینی وجود ندارد که این منابع به شکل بهینه و بهره‌ور صرف پروژه‌ها شود. منظورم این است که پیمانکاران، دستگاه‌های متولی و عوامل اجرایی پروژه باید توانایی و انگیزه‌ی کافی برای مصرف درست بودجه داشته باشند، وگرنه نتیجه مطلوب حاصل نمی‌شود.
متأسفانه، در بسیاری از موارد شاهد هستیم که پیمانکاران و دستگاه‌های اجرایی استانی با یکدیگر وارد توافقات غیررسمی می‌شوند و بخشی از منابع به جای اینکه صرف پروژه شود، در این توافقات صرف می‌شود. علاوه بر این، توان عملیاتی پیمانکار و صلاحیت حرفه‌ای او نیز اهمیت دارد. برای مثال، اجرای پروژه‌های بزرگی مانند فاضلاب اهواز یا ساماندهی پسماند در استان‌های شمالی، نیازمند تجربه و کیفیت کاری قابل اعتماد است، اما در بسیاری از موارد این شرایط فراهم نیست.
نتیجه‌ی این چرخه‌ی معیوب، طولانی شدن عمر پروژه‌های نیمه‌تمام استانی است. برای نمونه، میانگین عمر پروژه‌های عمرانی نیمه‌تمام در سال ۱۴۰۳، ۱۷ سال بوده است. حتی پروژه‌هایی که به ظاهر کوچک‌تر هستند، مانند بهسازی و بازسازی شبکه‌ی فاضلاب در یکی از شهرستان‌های استان فارس، بیش از ۶ سال در حالت نیمه‌تمام باقی مانده‌اند. برخی از پروژه‌ها حتی به دهه‌ی ۱۳۳۰ بازمی‌گردند و هنوز به بهره‌برداری نرسیده‌اند. این وضعیت به طور مستقیم موجب فرسودگی زیرساخت‌های کشور می‌شود؛ منابع آب، برق و سایر زیرساخت‌ها به دلیل تأخیر در تکمیل پروژه‌ها تلف می‌شوند و آسیب‌های اقتصادی و اجتماعی قابل توجهی ایجاد می‌کنند.
علت اصلی این مشکلات، کسری عملکردی بودجه‌ی دولت است. این کسری عملکردی ناشی از عوامل متعددی است، از جمله تحریم‌ها، مدیریت نامناسب نقدینگی و عدم تحقق درآمدهای مالیاتی. برخلاف تصور عمومی، مشکل تنها از استانها، دستگاه‌های اجرایی استانی یا حتی سازمان برنامه و بودجه نیست؛ بخش عمده‌ای از این ناکارآمدی‌ها ناشی از کمبود واقعی منابع و محدودیت‌هایی است که خارج از اختیار دولت‌ها قرار دارد. بنابراین، برای فهم دقیق وضعیت پروژه‌های عمرانی و عملکرد بودجه، نمی‌توان صرفاً مقصر را استانها یا پیمانکاران دانست؛ ریشه‌ی اصلی در کسری عملکردی و محدودیت‌های کلان بودجه‌ای کشور قرار دارد.»
