برگزاری انتخابات آزاد نیازمند آزادی مطبوعات، در دسترس بودن صداوسیما برای احزاب و نامزدها و فرصت دادن به حضور آزاد و فعّال مردم در روند برگزاری انتخابات است. در کشورهایی که نظام دموکراسی در آن‌ها نهادینه شده، برگزاری انتخابات فرصت گران‌بهایی برای بهبود اوضاع اقتصادی، سیاسی و اجتماعی این کشورها به شمار میرود. شهروندان در پرتو رقابت‌های انتخاباتی، فرصت می‌یابند برای ادارهٔ کشور نمایندگانی را برگزینند که دیدگاه‌های آنان را راه گشای پیشرفت اقتصادی و اجتماعی کشور می-دانند.
بنابراین هرگز نباید این نماد بزرگ دموکراسی را تنها به اقدامی یک روزه و حضور رأی‌دهندگان در پای صندوق‌های رأی محدود کرد. با این‌حال در انتخابات‌های چهار دههٔ گذشته کشورمان، مطبوعات دولتی و صداوسیما کمترین فرصتی را به معترضانِ به کارکردهای دولت‌ها و مجلس‌ها برای اظهارنظر نداده و تنها به نمایش صف‌های مردم در کنار صندوق‌های رأی و نشان‌دادن سران کشور بسنده کرده‌اند. بنابراین چنین انتخاباتی که در پایین‌ترین سطح برگزار می‌شود، با معیارهای انتخابات آزاد و همخوانی ندارد و کمکی به گشودن گِرِه بحران‌های اقتصادی و اجتماعی کشور نیز نخواهد کرد. در این راستا به مبانی و معیارهای برگزاری انتخابات آزاد و کاستی‌های قانون انتخابات در ایران می‌پردازم.
بخش یکم– معیارهای انتخابات آزاد و عادلانه
۱. پیدایش حاکمیت ملّی
در ادوار گوناگون تاریخ، پادشاهان و امپراتوران بر کشورها حکومت می‌کرده‌اند و نیروی سیاسی پادشاهان از پشتیبانی نظریۀ حاکمیت الهی برخوردار بوده و مردم نیز چاره‌ای به‌جز پیروی از ارادهٔ آنان نداشتند. اما از دو سدۀ گذشته دگرگونی ریشه‌داری در حاکمیت دولت‌ها به وجود آمد و حاکمیت ملی جایگزین نظریۀ حاکمیت الهی پادشاهان شد. این دگرگونی نخست در انگلستان پدیدار شد. جان لاک (۱۷۰۴-۱۶۳۲م)، اندیشمند انگلیسی در کتاب خود با عنوان «دو رساله دربارۀ حکومت»، از حقوق ذاتی و غیرقابل انتقال مردم در زمینۀ حق زندگی، آزادی و مالکیت سخن به میان می‌آورد. وی حق حاکمیت ملت را در برابر حق فرمانروایی پادشاهان گزارد که اصالتاً و نه به نمایندگی از سوی شهروندان به کار می‌بردند. از دیدگاه این اندیشمند، حکومت نیروی ملت بوده که به امانت به شاه سپرده شده است و حق قانونگزاری، ویژة نمایندگان ملت در پارلمان است و همین امر مبنای پذیرش اصل تفکیک قوا در قوانین اساسی کشورها گردید.
۲. تصویب نخستین قانون اساسی مکتوب
نخستین قانون اساسی مکتوب در جهان در سپتامبر ۱۷۸۷ میلادی و حدود ۲۳۵ سال پیش در ایالات متحد امریکا به تصویب رسید که پس از پیوستن ۹ ایالت از ۱۳ ایالت که در آن هنگام وجود داشتند به آن لازم‌الاجرا شد.
در ماده یک این قانون اساسی، اختیار قانونگزاری به کنگره امریکا واگزار شد که دربرگیرندۀ نمایندگان مجلس نمایندگان و سنا است. همچنین اعلامیهٔ حقوق‌بشر و شهروند در ۲۶ اوت ۱۷۸۹ میلادی و در حقیقت دو سال پس از تصویب قانون اساسی امریکا در مجلس ملّی فرانسه به تصویب رسید که از اسناد حقوق شهروندان است. در ماده ۳ این سند ارزشمند پیش‌بینی شده است؛ اساس و پایۀ حاکمیت از ملت سرچشمه می‌گیرد. در ماده ۶ این اعلامیه نیز آمده است؛ قانون بیان ارادهٔ عمومی جامعه است، همهٔ شهروندان شخصاً یا از طریق نمایندگان خود در فرآیند تصویب قانون باید نقش داشته باشند.
با تصویب قانون اساسی امریکا و اعلامیه حقوق بشر و شهروند، معیارهای انتخابات آزاد و عادلانه در بیشتر دموکراسی‌های جهان پذیرفته و در قوانین انتخاباتی این کشورها به تصویب رسید و اکنون پذیرش جهانی یافته‌اند.
۳- معیارهای قانون انتخابات آزاد
تجربه دموکراسی در دو سدهٔ گذشته، روش‌های زیر را برای تضمین برگزاری انتخابات آزاد الزامی ساخته است:
الف– بخش‌بندی شهرها
در کشورهایی که پیشینهٔ تجربه انتخاباتی دارند برای برخورداری شهروندان از انتخابات آزاد و عادلانه، شهرهای بزرگ بخش‌بندی می‌شوند و در هر بخش انتخاباتی تنها یک نماینده برگزیده می گردد. این روش از سال ۱۸۱۲ میلادی در امریکا اجرا شده است. معیار آن هم میزان جمعیت بخش‌های انتخاباتی بوده که باید به گونه تقریبی نزدیک به هم باشند.
در این راستا دیوان عالی امریکا در سال ۱۹۶۴ میلادی رأی داد، تقسیم غیرعادلانۀ حوزه‌های انتخاباتی قابل پذیرش نیست و بنابراین همهٔ حوزه‌های انتخابیه باید تا حد امکان از نظر تعداد جمعیت به گونۀ برابر بخش‌بندی شوند. مبنای حقوقی این تصمیم آن بود که هر شخص باید دارای یک رأی باشد. به این ترتیب تعداد جمعیت بخش‌های انتخاباتی باید به گونه‌ای در نظر گرفته شوند که جمعیت آن‌ها از یک درصد میزان موردنظر بیشتر نباشد. در همین راستا ایالات متحد امریکا که دارای ۵۰ ایالت است به ۴۳۵ بخش انتخاباتی تقسیم شده که در هر بخش تنها یک نماینده برگزیده می‌شود. در فرانسه نیز شهرهایی که به دلیل میزان جمعیت بیش از یک نماینده دارند بخش‌بندی شده‌اند. برای نمونه پاریس که یک اتوبان کمربندی دور آن کشیده شده به ۲۰ بخش انتخاباتی تقسیم شده که در هر بخش تنها یک نماینده برگزیده می‌شود. رأی‌دهندگان باید تنها در یک بخش انتخاباتی رأی دهند و رأی دادن در بیش از یک بخش انتخاباتی جرم شناخته می‌شود.
شورای قانون اساسی فرانسه در چارچوب دو رأی در تاریخ‌های ۱و۲ ژوئیه سال ۱۹۸۶ در زمینهٔ چگونگی بخش‌بندی شهرهای بزرگ، دو قاعدۀ را پایه‌گذاری کرد. مبنای جمعیتی تا جایی که ممکن است برابر باشد. همچنین بخش‌های انتخاباتی به گونۀ ادواری و با توجه به دگرگونی جمعیتی آن‌ها بازنگری شوند. انگیزۀ این دو قاعده آن بود که اصل برابری آرای شهروندن تضمین گردد. بنابراین فرانسه به ۵۷۷ بخش انتخاباتی تقسیم شده که در هر بخش یک نماینده برگزیده می‌شود. اما هدف از بخش‌بندی‌کردن شهرها چه بوده است؟ در این زمینه می‌توان به چند دستاورد اشاره داشت:
- شهروندان در هر بخش انتخاباتی تنها به یک نامزد رأی می‌دهند تا رقابت واقعی میان نامزدهای برجسته برقرار شود.
- رأی‌دهندگان می‌توانند با شناخت کامل به نامزدی رأی دهند که اندیشه سیاسی برتر داشته، امانتدار بوده و درستکاری، شجاعت سیاسی و پایبندی به قانون داشته باشد.
- هزینه‌های رقابت‌های انتخاباتی در هر بخش کاهش می‌یابد. بر همین پایه، پاریس به ۲۰ بخش انتخاباتی و لندن بزرگ به ۷۴ بخش انتخاباتی تقسیم‌شده و از هر بخش یک نماینده به مجلس ملی فرانسه و مجلس عامّهٔ انگلستان راه می‌یابد.
ب– تأسیس دفتر ثبت‌نام
دفتر ثبت‌نام برای رأی‌دهندگان در هر بخش انتخاباتی تأسیس شده و ثبت‌نام برای هر رأی‌دهنده که به سنّ قانونی رسیده باشد الزامی است. هیچ‌کس هم نمی‌تواند در بیش از یک دفتر انتخاباتی ثبت‌نام کند.
شهروندانی که حداقل ۶ ماه پیش از آغاز انتخابات در یک بخش انتخاباتی دارای اقامتگاه هستند، می‌توانند در دفتر انتخاباتی آن بخش ثبت‌نام کنند. افزون برآن، فهرست‌های انتخاباتی دائمی هستند و سالانه در آن‌ها تجدیدنظر می‌شود تا اسامی اشخاصی که به سن ۱۸ سال رسیده‌اند به آن‌ها افزوده شود.
مراجع قضایی نیز موظّف هستند نام اشخاصی را که به حکم دادگاه و به عنوان یک کیفر تَبَعی از حق رأی دادن محروم شده‌اند به این دفاتر اعلام کنند. در هر بخش انتخاباتی برای ساکنان آن، شعبه‌های انتخاباتی به تعداد لازم تشکیل می‌شود. هر یک از شعبه‌های مزبور یک فهرست انتخاباتی دارند که از سوی یک کمیسیون اداری برای همان شعبه تنظیم می‌شود. به این ترتیب هر رأی‌دهنده که نام او در فهرست یک شعبه ثبت شده می‌تواند در صندوق انتخاباتی نزدیک به محل اقامت خود رأی دهد. دفاتر ثبت‌نام دارای مقررات تفصیلی هستند و تأسیس آن‌ها می‌تواند زمینه‌ساز خواندن آرا در کمترین زمان و پیشگیری از تقلّب در رأی دادن شود.
هر زن یا مردی که سن او ۱۸ سال تمام باشد و از حقوق مدنی و سیاسی برخوردار بوده و به دلیل نداشتن اهلّیت، برای او سرپرست قانونی تعیین نشده باشد از حق رأی دادن برخوردار خواهد بود. همچنین شهروندانی که به دلیل ارتکاب جرم، محکومیت قطعی داشته و از حقوق اجتماعی محروم شده‌اند، حق ثبت‌نام در دفتر انتخاباتی را ندارند.
پ– شروط انتخاب شوندگان
معیار سوم نیز شروط و موانع انتخاب شدن است. در کشورهایی از جمله فرانسه، انگلستان، امریکا و دیگر کشورهایی که در آن ها دموکراسی برپا شده است، شروط نامزدها نیز ساده و روشن هستند. هر زن و مردی که دارای شروط انتخاب‌کردن باشند و از اهلیت قانونی برخوردار باشند و ممنوعیت‌هایی که در قانون پیش‌بینی شده است نداشته باشند، می‌تواند نامزد انتخاب شود.
در این راستا قانون ۵ آوریل سال ۲۰۰۰ در فرانسه، سن افراد برای نامزد شدن در انتخاب مجلس ملی فرانسه را ۲۳ سال تعیین کرد و در ایالات متحد امریکا نیز سن نامزد شدن برای انتخابات مجلس نمایندگان ۲۵ سال اعلام شد. همچنین انجام خدمت وظیفه یا داشتن مدرک معافیت از خدمت وظیفه هم از شروط انتخاب‌شوندگان است. از سوی دیگر اشخاصی با داشتن شغل‌های ویژه مانند نظامیان، قضات و موارد دیگری که قانون پیش‌بینی کرده، از نامزد شدن و انتخاب شدن منع شده‌اند.
ت- تعیین سقف هزینه‌های انتخاباتی
معیار چهارم، تعیین سقف هزینه‌های انتخاباتی است. در برگزاری انتخابات‌ها باید هزینه‌های نامزدها محدود شود تا نامزدها بتوانند بر پایه حُسن‌شهرت و اندیشه‌های برتر خود آرای شهروندان را در هر بخش انتخاباتی به دست آورند. از این‌رو قانون انتخابات، سقف هزینه‌های انتخاباتی نامزدها را در هر انتخاباتی تعیین می‌کند. هر نامزدی از سقف پیش‌بینی‌شدۀ هزینه‌ها تجاوز کند و انتخاب شود، انتخابات او ابطال خواهد شد و برای یک دوره دیگر نیز در همان حوزه حق نامزد شدن را نخواهد داشت. بنابراین پول و سرمایه کمترین نقش را در انتخابات پیدا می‌کنند و سلامت انتخابات تضمین می‌شود.
۴. مبانی حقوقی قوانین انتخاباتی
قوانین انتخاباتی که معیارهای انتخابات آزاد و عادلانه در آن‌ها پیش‌بینی شده‌اند در برگیرندۀ این هدف هستند که شهروندان قدرت سیاسی دولتمردان را در چارچوب قانون اساسی و در هر انتخاباتی به چالش بکشند و اگر دولتی نتواند در امور اقتصادی، فرهنگی، اجتماعی و حفظ محیط‌زیست با موفقیت کشور را اداره کند، آن دولت را برکنار و دولتی را روی کار بیاورند که بتواند خواسته‌های مشروع مردم را در پیشرفت اقتصادی، اجتماعی، فرهنگی و حفظ محیط‌زیست برآورده سازد. بنابراین دولت‌ها به هیچ‌عنوان نباید بتوانند انتخابات‌های ادواری را به کنترل آشکار یا پنهان خود درآورند.
*****
بخش دوم- قانون انتخابات در ایران
با توجه به استانداردهایی که به آن‌ها پرداختیم و پذیرش جهانی یافته‌اند اکنون می‌توان نگاهی به قانون انتخابات در ایران داشت. پس از گذشتن بیش از یک سده از دگرگونی در اندیشه‌های حاکمیت ملی در کشورهای اروپایی و امریکا و برگزاری انتخابات‌های آزاد در این کشورها، موج اندیشۀ مردم‌سالاری به ایران رسید و با صدور فرمان مشروطیت از سوی مظفرالدین‌شاه در ۱۴ مرداد ۱۲۸۵ خورشیدی و برگزاری انتخابات، نخستین مجلس شورای ملی در ۱۷ مهر ۱۲۸۵ خورشیدی گشایش یافت. قانون اساسی مشروطیت در ۸ دی ۱۲۸۵ خورشیدی به توشیح مظفرالدین‌شاه و متمّم آن در ۱۵ مهر ۱۲۸۶ از سوی مجلس یکم تدوین شد و به توشیح (مُهر و امضای) محمدعلی‌شاه قاجار رسید.
نخستین قانون انتخابات همگانی نیز در سال ۱۲۹۰ خورشیدی در مجلس شورای ملی به تصویب رسید. در آن هنگام ایران دارای جمعیت کمتر از ۲۰ میلیون نفر بود و این قانون به سختی می‌توانست پاسخگوی نیازهای انتخابات آزاد در آن دوره‌ها باشد. در این قانون بخش‌بندی شهرهای‌کشور، تاسیس دفتر ثبت‌نام، سقف هزینه‌های انتخاباتی پیش‌بینی نشده‌اند. از همین‌رو دولت‌ها و فراتر از آن انگلستان از راه وابستگان سیاسی خود در انتخابات‌ها در ایران دخالت و نامزدهای وابسته به خود را راهی مجلس‌ها می‌کردند. این واقعیت را محمدرضاشاه در کتاب «پاسخ به تاریخ» که در سال ۱۳۵۸ انتشار یافت دربارۀ دخالت دولت‌های اشغالگر در سال‌های پس از شهریور ۱۳۲۰ در انتخابات دوره چهاردهم مجلس چنین بازگو کرده است؛
"در دورهٔ جنگ، انتخابات این‌گونه انجام می‌شد که صبح رایزن سفارت انگلستان با یک لیست ۸۰ نفری از نامزدهای انتخابات به دیدار نخست‌وزیر می‌رفت و بعدازظهر کاردار سفارت شوروی یک لیست ۱۲ نفری را به نخست‌وزیر تسلیم می‌کرد".
۱. مبارزهٔ سیاسی انتخاباتی در ایران
در این اوضاع آیت‌الله‌کاشانی مبارزه سیاسی برای حضور مردم در انتخابات را برای نخستین‌بار آغاز کرد و درحالی که مورد پیگرد اشغالگران انگلیسی بود و در یک زندگی پنهانی به سر می‌برد، هواداران او توانستند با برگزاری اجتماعات انتخاباتی برای نخستین‌بار در تهران، فهرستی را برای تهران تنظیم کنند و ۱۲ تن که نام آنان در این فهرست بود موفق شدند به مجلس چهاردهم راه یابند. نام آیت‌الله‌کاشانی هم در ردیف انتخاب‌شدگان در تهران بود و بنابراین مصونیت پارلمانی به دست آورد. اما سرانجام پس از گشایش مجلس در اسفندماه ۱۳۲۲، نیروهای انگلیسی در خردادماه ۱۳۲۳ آیت‌الله‌کاشانی را در اطراف شمیران بازداشت و به کمپ نظامی خود در اراک تبعید کردند و سپس به کمپ نظامی دیگری در اطراف کرمانشاه فرستادند. با این‌حال هیچ یک از نمایندگان این مجلس به بازداشت غیرقانونی یک نماینده مجلس اعتراض نکردند. تنها یکی از روحانیون مرحوم سیدرضا فیروزآبادی، مؤسّس بیمارستان فیروزآبادی اعتراض مختصری در این باره کرد ولی دیگران سکوت مطلق کردند در نتیجه بازداشت آیت‌الله‌کاشانی در زندان انگلیسی‌ها در اوضاع دشوار بیش از یک سال ادامه یافت.
مبارزهٔ سیاسی آیت‌الله‌کاشانی برای شرکت مؤّثر مردم در انتخابات مجلس پانزدهم در سال ۱۳۲۵ نیز به بازداشت و تبعید وی به قزوین انجامید و این تبعید هم یکسال ادامه پیدا کرد. پس از بازگشت از این تبعید در آستانۀ برگزاری انتخابات دورۀ شانزدهم نیز با دستاویز موهوم ترور نافرجام شاه در ۱۵ بهمن ۱۳۲۷، آیت‌الله‌کاشانی را شبانه دستگیر و به قلعه فلک‌الافلاک در خرم‌آباد فرستادند و ۱۰ روز بعد هم به لبنان تبعید کردند. زیرا حضور وی در ایران را مانعی برای دخالت خود در انتخابات مجلس دورۀ شانزدهم می‌دانستند.
۲. پیشنهادها برای اصلاح قانون انتخابات
پس از بازگشت آیت‌الله‌کاشانی در خرداد ۱۳۲۹ از تبعید لبنان پیروزی نسبی به دست آمد. یکی از نمایندگان پیشگام نهضت ملی ایران، شادروان سیدابوالحسن حائری‌زاده که سال‌ها قاضی دیوان عالی کشور و همچنین در ادوار گوناگون نماینده مجلس بود، برای نخستین‌بار خواستار بخش‌بندی شدن شهرهای بزرگ در ایران شد. در میتینگ بزرگی نیز که در ۶ بهمن ۱۳۲۹ با دعوت آیت‌الله‌کاشانی در مسجد شاه تهران برگزار شد، قطعنامه‌ای به تصویب رسید که دو بند داشت: ملی‌شدن نفت در سراسر کشور ایران و دیگر اصلاح قانون انتخابات براساس قوانین انتخاباتی کشورهای مترقّی و دموکرات.
سرانجام در ۱۰ اردیبهشت ۱۳۳۰ مصدق به نخست‌وزیری رسید و روز ۱۲ اردیبهشت‌ماه همان سال هیأت وزیران خود را برای رأی اعتماد به مجلس معرفی کرد. او برنامه کار خود را اجرای قانون ملی‌شدن نفت و اصلاح قانون انتخابات مجلس و انجمن‌های شهر پیشنهاد کرد. بنابراین تعهد داشت این دو بندی را که به مجلس پیشنهاد داده و برای آن‌ها رأی اعتماد گرفته بود اجرا کند. با آن‌که آیت‌الله‌کاشانی، مجلس، علما و مراجع در سراسر کشور همچنین ملت ایران با اتحاد بی‌مانندی از دولت حمایت داشتند، ولی در مدت دو سال و چهارماه که این دولت بر سرکار بود، قانون ملی‌کردن نفت را اجرا نکرد و درِ چاه‌های نفت را بست و کشور را به ورشکستگی مالی رساند. قانون انتخابات نیز اصلاح نشد درحالی که اصلاح قانون انتخابات با حضور نمایندگان برجسته در مجلس در دوره‌های شانزدهم و هفدهم کار دشواری نبود. این در حالی بود که در سال ۱۲۸۶ خورشیدی که حقوقدانان اندکی در کشور ما وجود داشتند، متمّم قانون اساسی مشروطیت از قانون اساسی سال ۱۸۳۱ بلژیک گرفته شد و با انجام اصلاحاتی در آن به تصویب رسید.
اصلاح نشدن قانون انتخابات سال ۱۲۹۰ خورشیدی در دوران نخست‌وزیری مصدق را باید یکی از مهم‌ترین عوامل شکست نهضت ملی ایران دانست. افزون برآن دخالت‌های دولت مصدق در انتخابات دورۀ هفدهم و متوقف‌ساختن روند برگزاری آن در ۳۳ حوزهٔ انتخابیه در اردیبهشت سال ۱۳۳۱ که از این حوزه‌ها ۵۶ نماینده نتوانستند به مجلس راه یابند و نیز منحل‌کردن مجلس دورۀ هفدهم با یک رفراندوم نمایشی و خلاف قانون اساسی با انگیزۀ زمینه‌سازی برای اجرای برنامه‌ریزی‌های یک دولت بیگانه را می‌توان از دلایل دیگر شکست نهضت ملی ایران برشمرد.
۳. قانون اساسی جمهوری اسلامی
با تصویب قانون اساسی جمهوری‌اسلامی ایران در مجلس خبرگان در ۲۴ آبان ۱۳۵۸ و انتشار آن در یکم بهمن‌ماه همان سال در روزنامه رسمی، اجرای این قانون‌اساسی آغاز شد. پنج اصل از این قانون اساسی بر انتخابات تأکید دارند. اصل‌های ۶، ۷، ۶۲، ۱۰۰و۱۱۴ به ویژه اصل ۶۲ درباره انتخابات مجلس راهگشاست و در آن آمده است:
"مجلس شورای اسلامی از نمایندگان ملت که به طور مستقیم و با رأی مخفی انتخاب شده‌اند تشکیل می‌شود. شروط انتخاب‌کنندگان و انتخاب‌شوندگان و کیفیت انتخابات را قانون معین خواهد کرد".
کیفیت انتخابات همان معیارهایی است که در قوانین انتخاباتی کشورهای پیشرفته در دو سدهٔ گذشته دربارۀ آن‌ها قانونگزاری شده است. بنابراین قانون اساسی راه را برای تصویب یک قانون انتخاباتی پیشرفته برای مجلس باز کرده و چنین ظرفیتی را در اختیار دولت‌ها و مجلس‌ها گذاشته است. اجرای این اصل روشن نیازمند آن بود دولت‌هایی که پس از تصویب قانون اساسی قدرت را به دست‌گرفتند در نخستین گام لایحۀ قانون انتخابات را برپایۀ تجربه انتخاباتی کشورهای پیشرفته که شروط انتخاب‌کنندگان، انتخاب‌شوندگان و کیفیت برگزاری انتخابات در آن پیش‌بینی شده باشد را برای تصویب به مجلس تقدیم کنند تا انتخابات آزاد و عادلانه در کشور ما نیز مانند کشورهایی که تجربه انتخابات آزاد دارند برگزار شود و نمایندگان حقیقی ملت به پایگاه قدرت مجلس راه یابند. ولی با گذشتن بیش از چهار دهه پس از تصویب قانون اساسی چنین لایحه‌ای به مجلس تقدیم نشده و انتخابات در کشور ما همچنان با ساختار قانون انتخابات سال ۱۲۹۰ خورشیدی و دستکاری‌هایی که در آن برای محدودساختن آزادی انتخابات انجام شده برگزار می‌گردد.
۴. شروط استاندارد برای نامزدها
شروط انتخاب‌شوندگان در کشورهایی که تجربهٔ دموکراسی دارند بسیار ساده و روشن هستند. برای نمونه برپایه ماده ۱۲۷ قانون انتخابات فرانسه، شروط نامزدهای انتخابات مجلس ملی این کشور چنین پیش‌بینی شده‌اند:
۱. هر نامزد انتخابات مجلس باید دارای ۲۳ سال تمام باشد.
۲. دارای اهلیت بوده و برای وی به دلیل اختلال روانی سرپرست تعیین نشده و یا بر پایه حکم دادگاه از حقوق اجتماعی محروم نشده باشد.
۳. هر نامزدی که بیش از سقف پیش‌بینی‌شده برای هزینه‌های انتخاباتی هزینه کند و یا حساب فعالیت‌های انتخاباتی خود را در مهلت پیش‌بینی‌شده در قانون تسلیم نکند، برای مدت یک سال از حق انتخاب‌شدن محروم می‌شود.
۴. مواردی که به دلیل امکان سوءاستفاده از اختیارات، دارندگان شغل‌هایی از نامزدشدن در قلمرو شغل خود محروم هستند.
فهرست این‌گونه شغل‌ها در ماده ۳۳ قانون انتخابات فرانسه پیش‌بینی شده است و در برگیرندۀ فرمانداران، قضات دادگاه‌ها، رؤسای دانشگاه‌ها، افسران پلیس و دارندگان مشاغل دیگری می‌باشند. هدف از محرومیت از نامزدشدنِ دارندگان این شغل ها این است که ممکن است از امتیازات شغل خود بهره گیرند و به گردآوری آرا بپردازند. با این حال این محدودیت‌ها جنبهٔ نسبی دارند و این اشخاص در بیرون از حوزهٔ انتخابیه ای که درآن دارای شغل هستند حق نامزد شدن دارند.
اگر نامزدی از حق نامزدشدن ممنوع باشد، دستگاه اداری نمی‌تواند از او ثبت نام کند. هنگامی‌که شک و تردیدی به هم رسد، نمایندهٔ دولت یعنی فرماندار باید ثبت نام چنین نامزدی را به حال تعلیق درآورد و ظرف ۲۴ ساعت پروندة او را به دادگاه اداری تسلیم کند. دادگاه اداری نیز باید در ظرف سه روز حکم صادر کند. حکم صادرشده از سوی دادگاه اداری قابل تجدیدنظر نیست ولی ممکن است در شورای قانون اساسی [که شورای نگهبان در کشور ما برگرفته از آن است] به هنگام رسیدگی به نتایج انتخابات به چالش کشیده شود.
۵. شروط غیر استاندارد نامزدها در ایران
اصل ۶۲ قانون اساسی، تعیین شروط انتخاب‌شوندگان را به تصویب قانون عادی واگزار کرده است. برای برگزاری انتخابات آزاد و عادلانه که از حقوق بنیادین ملت ایران است و اصول قانون اساسی نیز برآن تأکید کرده‌اند، شروط انتخاب‌شوندگان می‌بایست برپایه قوانین انتخاباتی که تجربه دموکراسی دارند مانند فرانسه و ایالات متحد امریکا به تصویب برسند. ولی قانون انتخابات سال ۱۳۶۲، در یک پس‌رفت آشکار در مقایسه با شروط انتخاب‌شوندگان در قانون انتخابات سال ۱۳۴۳ مجلس شورای ملی، شروط انتخاب‌شوندگان را چنین پیش‌بینی کرد:
۱- اعتقاد و التزام عملی به اسلام
۲- تابعیت جمهوری اسلامی ایران
۳- اعتقاد و التزام عملی به نظام جمهوری اسلامی ایران
۴- ابراز وفاداری به قانون اساسی
۵- سواد خواندن و نوشتن
۶- سلامت جسمی در حدّ برخورداری از نعمت بینایی ، شنوایی و گویایی
۷- حداقل سن ۲۶ سال و حداکثر ۷۵ سال
قانون انتخابات سال ۱۳۷۸ به جای پیروی از قوانین انتخاباتی کشورهای پیشرفته و فرصت دادن به نامزدهای مستقل برای حضور در انتخابات و به اجرا درآمدن اصول قانون اساسی، در بند ۳ ماده ۲۸ آن شرط «ابراز وفاداری به قانون اساسی و اصل مترقّی ولایت مطلقه فقیه» را به شروط انتخاب شوندگان افزود. این‌گونه شروط، ارتباطی به انتخابات مجلس ندارند و ضابطه‌ای هم برای احراز آن‌ها از سوی دستگاه برگزارکنندهٔ انتخابات و شورای نگهبان که ناظر بر انتخابات است وجود ندارد و راه را برای ردّ صلاحیت خودسرانهٔ داوطلبان و پایمال‌کردن حقوق آنان باز می‌کنند و با اصول قانون اساسی و حق برخورداری از انتخابات آزاد و عادلانه که از حقوق ملت ایران است ناسازگاری آشکار دارند. بنابراین این‌گونه شروط باید از شروط انتخاب‌شوندگان در قانون انتخابات مجلس و دیگر انتخابات‌ها حذف شوند.
پیامد آوردن این‌گونه شروط بی‌ارتباط با انتخابات برای انتخاب‌شوندگان این شده است که شورای نگهبان از چارچوب نظارت پیش‌بینی‌شده در اصل ۹۹ قانون اساسی بیرون رود و تصمیم به «رد صلاحیت» گروه بزرگی از داوطلبان و یا با عبارت‌پردازی دیگر «عدم احراز صلاحیت» آنان بگیرد و حق انتخاب‌شدن بسیاری از نامزدها به ناروا پایمال شود. این در حالی است که شروط نامزدها همانند آنچه در قانون انتخابات فرانسه پیش‌بینی شده باید چنان روشن باشند که هر نامزدی بتواند داشتن آن‌ها را نشان دهد و دستگاه برگزارکنندهٔ انتخابات یا نظارت‌کننده بر انتخابات نیز نتواند به انکار بی‌دلیل آن‌ها بپردازد.
۶. تفسیر ناروا از اصل ۹۹
با آن‌که اصل ۹۹ قانون اساسی در زمینهٔ نظارت شورای نگهبان بر برگزاری انتخابات مجلس روشن است ولی این شورا به ابتکار خود و بی‌آن‌که اختلافی بر سر نظارت شورای نگهبان وجود داشته باشد، در سال ۱۳۷۰ به تفسیر اصل ۹۹ پرداخت و نظارت پیش‌بینی‌شده در این اصل را «استصوابی» دانست. نظارت موسوم به «استصوابی» در پیشینۀ فقهی هنگامی است که شخصی برای پس از فوت خود «وصی» تعیین می کند و شخص دیگری را به عنوان ناظر بر اعمال وصی بر می‌گزیند تا تصمیم‌ها و اقدامات وصی را تصویب و تأیید کند.
بنابراین نظارت استصوابی کمترین ارتباطی به وظایف شورای نگهبان در نظارت بر انتخابات مجلس یا ریاست‌جمهوری در چارچوب اصل ۹۹ قانون اساسی ندارد. شورای نگهبان برگرفته از شورای قانون اساسی سال ۱۹۵۸ فرانسه است. صلاحیت این شورا بر پایۀ مادهٔ ۵۹ قانون اساسی فرانسه، تصمیم‌گیری دربارة اعتراض‌ها به چگونگی اجرای انتخابات نمایندگان مجلس ملی و سنا در این کشور است. بنابراین گسترش اختیارات نظارتی شورای نگهبان در اصل ۹۹ برپایه پیشینهٔ فقهی، کمترین جایگاهی در قانون اساسی ندارد.
۷. افزودن شرط داشتن مدرک فوق‌لیسانس
بند ۴ ماده ۲۸ قانون انتخابات سال ۱۳۷۸ داشتن «حداقل مدرک فوق‌دیپلم یا معادل آن» را برای نامزدها خواستار شده بود. ولی در دستکاری‌های بعدی، شرط داشتن «مدرک فوق‌لیسانس یا معادل آن را» جایگزین آن کردند. این‌گونه شروط جایگاهی در قوانین انتخاباتی کشورهای دیگر ندارند و هدف از آوردن آن‌ها این است که می‌خواهند تظاهر به بالا بردن کیفیت نمایندگان مجلس کنند. این در حالی است که با برگزاری انتخابات آزاد و عادلانه و با شروط استاندارد می‌توان مجلس‌های نیرومند و مدافع حقوق مردم و قانون اساسی را تشکیل داد و نه با این شروط نمایشی.
۸. بخش‌بندی نشدن شهرهای بزرگ در قانون انتخابات سال ۱۳۶۲ و نیز قانون انتخابات سال ۱۳۷۸ که تاکنون در انتخابات‌های مجلس‌ها اجرا شده اند، بخش‌بندی شهرهایی که بیش از یک نماینده دارند انجام نشده است. بخش‌بندی‌کردن شهرهایی که جمعیت بزرگی دارند برای تک نماینده‌کردن هر بخش انتخاباتی کار دشواری نیست. چنان‌که شهرداری‌ها و مجتمع‌های قضایی در بخش‌های گوناگون شهرهای بزرگ تأسیس شده‌اند. به ویژه اصل ۶۴ قانون اساسی، مبنای حقوقی بخش‌بندی شهرهای بزرگ است. بر پایه این اصل:
«محدودهٔ حوزه‌های انتخابیه و تعداد نمایندگان را قانون معیّن می‌کند»
بنابراین دولت‌ها موظّف بوده‌اند در تقدیم لایحۀ قانون انتخابات، قاعده حقوقی بخش‌بندی شهرهایی را که به دلیل بالا بودن جمعیت نیازمند بیش از یک نماینده هستند پیش‌بینی کنند تا با تصویب آن مانند همه کشورهای پیشرفته در هر بخش انتخاباتی تنها یک نماینده برگزیده شود. بنابراین انتخابات‌هایی که در چهار دهه گذشته در پایتخت کشور و دیگر شهرهای بزرگ برگزار شده آزاد و عادلانه نبوده و زمینه‌ساز محروم‌شدن شهروندان از مهم‌ترین حق پیش‌بینی‌شده در قانون اساسی هستند. شگفت‌انگیزتر این است که نه تنها قاعدۀ بخش‌بندی شهرها انجام نشده است بلکه هیأت رییسهٔ مجلس و پاره‌ای از نمایندگان این مجلس‌ها بارها کوشش کرده‌اند حوزه‌های انتخاباتی مجلس را استانی کنند. به این معنا که در قلمرو هر استان تنها یک انتخابات برگزار شود که ناسازگاری کامل با اصل ۶۲ قانون اساسی و استانداردهای جهانی داشته است.
۹. در هم آمیختن انتخابات در شهرستان‌های مستقل
از شگفتی‌ها این است که در قانون جدول حوزه‌های انتخابیه مجلس شورای ملی که در سال ۱۳۳۹ به تصویب رسیده و تا پیش از انقلاب اجرا شده، هر شهرستان یک حوزهٔ انتخابیه بوده و انتخابات مستقل داشته است. برای نمونه در شهرستان‌های تهران، شهر ری و شمیرانات، انتخابات‌های جداگانه برگزار می‌شده است. تهران دارای ۱۵ نماینده و ری و شمیران هریک دارای یک نماینده بوده اند. ولی اکنون که جمعیت این شهرها بیش از ۱۰ برابر افزایش یافته‌اند، قانون اصلاح جدول حوزه‌های انتخابیه مصوب سال ۱۳۷۴ شهرستان‌های تهران، ری، شمیرانات و اسلامشهر را یک حوزه انتخابیه شناخته است که با جمعیت نجومی بیش از ۱۲ میلیون هرگز نمی‌توان این محدودهٔ گسترده را یک حوزة انتخابیه به شُمار آورد و از رأی‌دهندگان خواسته شود به یک لیست ۳۰ نفری که قطعاً برای رأی‌دهندگان ناشناخته هستند و رقابتی نیز میان نامزدهای لیست‌ها وجود ندارد رأی بدهند.
از سوی دیگر ماده ۳۱ قانون انتخابات سال ۱۳۷۸، فرماندار هر شهرستان را مسئول تشکیل هیأت‌های اجرایی برای برگزاری انتخابات در همان شهرستان دانسته است. این قانون با جدول حوزه‌های انتخابیه سال ۱۳۷۴ که شهرستان‌های تهران، ری، شمیرانات و اسلامشهر را یک حوزهٔ انتخابیه شمرده ناسازگاری دارد. زیرا فرمانداران در هریک از این شهرستان‌ها استقلال دارند و فرماندار یکی از این شهرستان‌ها مانند تهران حق اجرا و برگزاری انتخابات در دیگر شهرستان‌ها را ندارد. بنابراین انتخابات‌هایی که در چهار دههٔ گذشته تاکنون در این حوزهٔ انتخابیهٔ گسترده که در برگیرندۀ چندین شهرستان و هریک دارای فرمانداری مستقل هستند برگزار شده است ناسازگار با ماده ۳۱ قانون انتخابات سال ۱۳۷۸ و باطل بوده‌اند.
۱۰. کنار گزاردن نظام اکثریت مطلق
روش پذیرفته شده در قانون انتخابات فرانسه این است که برای انتخاب‌شدن یک نامزد در دور نخست برگزاری انتخابات، باید اکثریت مطلق آرای به صندوق ریخته شده یعنی نصف به اضافه یک آرا را به دست آورد. به شرط اینکه همزمان یک‌چهارم آرای اشخاصی را که در همان بخش انتخاباتی در دفتر ثبت‌نام، ثبت‌نام کرده‌اند داشته باشد. اگر در دور نخست، هیچ یک از نامزدها نتوانند اکثریت مطلق (نصف به اضافه یک) آرای به صندوق ریخته شده را به دست آورند، در دور دوم برگزاری انتخابات هریک از نامزدها که اکثریت نسبی آرای به صندوق ریخته شده را به دست آورد برای انتخاب‌شدن او بسنده است.
به دست‌آوردن اکثریت مطلق آرا در دور نخست انتخابات، با منطق نمایندگی همخوانی دارد. از همین‌رو ماده ۸ قانون انتخابات سال ۱۳۶۲ در ایران همین قاعده را چنین پذیرفته بود:
«انتخاب نماینده در مرحلهٔ اول [دور نخست] منوط به کسب اکثریت مطلق آرا و در مرحلهٔ دوم با اکثریت نسبی خواهد بود».
ولی از آن‌جا که با درهم‌آمیختن ناروای چند شهرستان مستقل تهران، ری، شمیرانات و اسلامشهر و تبدیل آن‌ها به یک حوزهٔ انتخابیه، گروه بسیار بزرگی از نامزدها در چنین حوزه‌ای وارد صحنهٔ انتخابات می‌شوند و امکان به دست آوردن اکثریت مطلق آرا برای نامزدها وجود ندارد، در قانون اصلاح قانون انتخابات در سال ۱۳۶۳ قاعدة اکثریت مطلق آرا کنار گزارده شد و ماده ۸ به شیوهٔ زیر به تصویب رسید:
«انتخاب نماینده در مرحلهٔ اول منوط به کسب اکثریت حداقل یک‌سوم کل آراء و در مرحله دوم با کسب اکثریت نسبی به هر میزان است...». (مجموعه قوانین روزنامه رسمی، سال ۱۳۶۳، برگ ۱۰۳).
به این ترتیب با کنارگزاردن قاعدۀ اکثریت مطلق در همۀ حوزه‌های انتخابیه حتی حوزه‌هایی که تنها یک نماینده دارند، اعتبار نمایندگان مجلس که می‌بایست از نصف به اضافه یک آراء حوزۀ در انتخابیۀ خود برخوردار باشند کاهش یافته و این آسیب بزرگی برای اعتبار مجلس قانونگزاری در کشور ماست. هرچند ماده ۸ قانون انتخابات سال ۱۳۷۸ نیز انتخاب نماینده در مرحلهٔ نخست را با به دست‌آوردن حداقل یک سوم آرا پذیرفته بود ولی قانون اصلاح ماده ۸ که در ۱۳ دی ۱۳۷۸ به تصویب رسید، حداقلِ یک سوم آرا را به «حداقل یک‌چهارم» کاهش داد. چنین انتخاباتی که نامزدی بتواند با به دست‌آوردن یک‌چهارم [۲۵ درصد] آرا به مجلس راه یابد با موازین پذیرفته‌شدهٔ انتخاباتی در فرانسه و دیگر کشورها سازگاری ندارد. این امر پیامد مستقیم بخش‌بندی نشدن شهرهای بزرگ است که از بیش از دو سدهٔ گذشته در امریکا انجام شده و یکی از استانداردهای انتخابات آزاد و عادلانه در کشورهایی چون فرانسه، انگلستان و بسیاری از کشورها شمرده شده ولی قانون انتخابات در ایران از آن بی‌بهره است.
۱۱. تدوین پیش‌نویس لایحۀ انتخابات
برگزاری انتخابات با ساختار قانون انتخابات ناکارآمد سال ۱۲۹۰ خورشیدی و دستکاری‌های زیان‌بار ناسازگار با حقوق انتخاب‌کنندگان و انتخاب‌شوندگان در چهار دههٔ گذشته، حق برخورداری از انتخابات آزاد را که در قانون اساسی پذیرفته شده دور از دسترس شهروندان کشور قرار داده است. نظارت واقعی بر چنین انتخابات‌هایی نیز از سوی شورای نگهبان برپایۀ اصل ۹۹ قانون اساسی بسیار دشوار گردیده تا آن‌جا که آیت‌الله جنتی دبیر محترم این شورا، بارها از دولت و مجلس خواستار اصلاح قانون انتخابات شده است. از این‌رو پیش‌نویس یک قانون انتخابات را برپایۀ قوانین انتخاباتی فرانسه در سال‌های گذشته تدوین کرده‌ام که قواعد حقوقی بخش‌بندی شهرهایی که بیش از یک نماینده دارند، دفاتر ثبت‌نام برای رأی‌دهندگان، شروط استاندارد برای انتخاب شوندگان، سقف هزینه‌های انتخاباتی و مقررات تبلیغات انتخاباتی و دیگر نیازهای یک قانون انتخابات که معیارهای آزاد و عادلانه را برآورده کند در آن پیش‌بینی شده است. یک مقدمّه توجیهی تفصیلی هم در چارچوب آیین‌نامهٔ داخلی مجلس برآن نوشته‌ام که راه وزارت کشور را برای تقدیم لایحهٔ آن به مجلس هموار سازد.
ولی این دولت‌ها اراده‌ای برای اصلاح قانون انتخابات و برگزاری آن برپایه استانداردهای جهانی و اجرای اصول قانون اساسی که به آن سوگند یاد کرده‌اند را ندارند. از همین‌رو در چهار دههٔ گذشته، انتخابات‌های مجلس، شوراها و ریاست‌جمهوری با قوانین ناکارآمد کنونی برگزار شده و نمایندگان شجاع و مدافع قانون اساسی و حقوق مردم به مجلس‌ها راه نیافته‌اند. در انتخابات شوراها نیز نمایندگان حقیقی ساکنان شهرها به این شوراها راه نیافته‌اند و همین امر زمینه‌ساز تجاوز شهرداران به مقررات شهرسازی و گسترش بی‌رویه شهرها و افزایش خطرآفرین جمعیت و گسترش بزهکاری در پایتخت و دیگر شهرهای بزرگ کشور گردیده است. تجربهٔ دوران نهضت‌ملی‌ایران نیز نشان می‌دهد اصلاح‌نشدن قانون انتخابات از دلایل اصلی ناکامی ملت ایران در دستیابی به هدف‌های خود و زمینه‌ساز مداخلۀ سیاست‌های بیگانه در ایران بوده است.
- نتیجه‌گیری
از آن‌جا که وزیران کشور و رؤسای‌جمهور در چهار دههٔ گذشته تاکنون به تکلیف قانونی خود در راستای اصل ۶۲ قانون اساسی، لایحه‌ای برای برگزاری انتخابات با استانداردهای پذیرفته‌شدهٔ جهانی تدوین نکرده و به مجلس تقدیم نکرده‌اند، برگزاری انتخابات آزاد و عادلانه جایگاهی در قانون انتخابات کشور ما ندارد. با برگزاری انتخابات‌های نمایشی، نمایندگان حقیقی مردم به مجلس‌ها راه نمی‌یابند و صدای شهروندان در این مجلس‌ها بازتاب ندارند.
اوضاع اقتصادی، اجتماعی، فرهنگی، نظام آموزش عالی و بانکداری کشور نیز به آشفتگی کشیده شده، ارزش پول ملی به گونۀ فاجعه‌آمیزی سقوط کرده، قوانین ارزشمند شهرسازی با تجاوز شهرداران در برابر دریافت وجوه غیرقانونی پایمال‌شده، فساد در دستگاه دولتی گسترش‌یافته، محیط‌زیست کشور به گونۀ بی‌سابقه‌ای ویران گردیده است. بی‌گمان برگزاری چنین انتخابات‌هایی و محروم‌کردن شهروندان از انتخابات آزاد و عادلانه، بزرگترین تهدید علیه امنیت ملی کشور ماست.
* استاد دانشکده حقوق دانشگاه شهیدبهشتی
۲۷۲۱۵
