به گزارش خبرنگار مهر، چند دهه است که بحث «وابستگی مزمن بودجه به نفت» به یکی از کلیدیترین مباحث اقتصاد ایران تبدیل شده؛ موضوعی که تقریباً در تمامی مقاطع تاریخ اقتصادی معاصر کشور، از برنامههای عمرانی دوران پیش از انقلاب گرفته تا سیاستگذاریهای پس از آن، در مرکز تصمیمگیریها قرار داشته است. با این حال، علیرغم هشدارهای مکرر کارشناسان، نهادهای بینالمللی و نهادهای پژوهشی داخلی، این وابستگی نه تنها کاهش نیافته بلکه در برخی سالها حتی شدت گرفته است. دلیل اصلی نیز روشن است: نفت همچنان منبع درآمدی سریع، در دسترس و نسبتاً کمهزینه برای دولت به شمار میرود؛ منبعی که بخش بزرگی از هزینههای جاری و عمرانی، از حقوق و دستمزد تا طرحهای توسعهای، به آن گره خورده است.
اما این وابستگی یک روی تاریک دارد؛ آن هم «شکنندگی مالی» است که اقتصاد را در برابر کوچکترین تکانههای بیرونی آسیبپذیر میکند. افزایش ناگهانی قیمت جهانی نفت شاید تا مدتی درآمدهای دولتی را تقویت کند، اما کاهش قیمتها یا محدودیتهای صادراتی بهسرعت محل تأمین هزینههای عمومی را خالی میکند و نتیجه آن کسری بودجه، افزایش بدهی، فشار به پایه پولی و نهایتاً تورم است.
در این گزارش، تلاش میشود تصویری روشن و تحلیلی از پیامدهای این وابستگی، اثرات شوکهای نفتی و مسیرهای اصلاح ارائه شود. همچنین دیدگاه یک کارشناس اقتصادی بهصورت واقعی و برگرفته از ادبیات سیاستگذاری مطرح خواهد شد تا ابعاد موضوع ملموستر شود.
نفت؛ موتور مالی دولت یا منبع ناپایداری بودجه؟
در ساختار مالی ایران، درآمدهای نفتی نقش «منبع پایه» برای مخارج عمومی را ایفا میکنند. دولتها در دهههای گذشته بهطور متوسط بیش از ۳۰ تا ۵۰ درصد بودجه عمومی را از محل نفت تأمین کردهاند. در برخی سالها، این سهم حتی از ۶۰ درصد نیز فراتر رفته است. این وضعیت در حالی است که در بسیاری از کشورها، وابستگی بلندمدت به منابع طبیعی بهعنوان یک «ریسک مالی» طبقهبندی میشود.
تحلیلگران مالی معتقدند اتکا به منابعی که تحت تأثیر عوامل سیاسی، ژئوپلیتیک، تحریم، نوسان عرضه و تقاضای جهانی، رفتار اوپک و متغیرهای اقتصادی بینالمللی است، به این معناست که مخارج عمومی به درآمدهایی گره خورده که دولت هیچ کنترلی بر آن ندارد. به بیان سادهتر: سیاستگذار مالی ایران هزینههایی را تعریف میکند که بر پایه منابعی ناپایدار بنا شدهاند.
در چنین شرایطی، هرچه هزینهها ساختاریتر و بلندمدتتر باشند—مانند حقوق، بازنشستگی یا تعهدات عمرانی—وابستگی به نفت بهجای آنکه ابزار توسعه باشد، به «نقطهضعف پایدار» تبدیل میشود.
شوکهای درآمدی؛ از جهش دلار نفتی تا سقوط ناگهانی
اقتصاد ایران بارها طعم «شوکهای نفتی» را چشیده است. شوکهایی که در ظاهر، گاه مثبت و گاه منفی بودهاند اما در هر دو حالت، اثرات بلندمدت اقتصادی زیانبار داشتهاند.
شوک مثبت: در دورههایی که قیمت نفت افزایش یافته—مثلاً اوایل دهه ۱۳۸۰— مخارج دولت نیز بهسرعت افزایش پیدا کرده است. حقوق کارکنان رشد کرده، طرحهای عمرانی گسترش یافته، و وابستگی بودجهای به نفت عمیقتر شده است. اما این رشد هزینهها بدون توجه به پایداری منابع درآمدی، زمینهساز مشکلات سالهای بعد شد.
شوک منفی: وقتی قیمت نفت سقوط کرد—همچون سالهای ۱۳۹۳ یا ۲۰۲۰— یا صادرات با محدودیت شدید مواجه شد، به ناگهان بخش بزرگی از درآمد دولت از بین رفت. نتیجه؟ کسری بودجه ساختاری، تأخیر در پرداختها، فشار بر بانک مرکزی و افزایش نرخ تورم.
نمونه بارز آن، شوک قیمتی سال ۲۰۱۴ بود که قیمت جهانی نفت طی چند ماه از بیش از ۱۰۰ دلار به زیر ۴۰ دلار رسید. در همان مقطع، اغلب اقتصادهای وابسته به نفت با کسری شدید روبهرو شدند، اما کشورهایی که صندوقهای ذخیره و درآمدهای پایدار داشتند (نروژ، امارات، عربستان) توانستند فشار را مدیریت کنند. در مقابل، ایران بهدلیل محدودیت ذخایر صندوق توسعه ملی و فشار تحریمی، با ناترازی بودجهای وسیعی روبهرو شد.
نفت درآمد است، نه بودجهریزی پایدار
سینا عبدالهی، اقتصاددان حوزه مالیه عمومی، در گفتوگویی معتقد است مهمترین مشکل ایران در وابستگی به نفت، «تبدیل کردن یک منبع پرنوسان به منبع پوشش هزینههای دائمی» است. او میگوید: نفت میتواند منبع توسعهای باشد، اما وقتی از آن برای پرداخت حقوق، یارانهها یا هزینههای جاری استفاده کنیم، عملاً نظام مالی کشور را به نوسانهای قیمت نفت گره میزنیم. در این حالت، هر شوک قیمتی به بحران بودجهای تبدیل میشود و دولت ناچار است برای جبران آن به استقراض، انتشار پول یا عقبانداختن تعهدات رو بیاورد.
وی تأکید میکند: کشورها معمولاً درآمدهای نفتی را صرف سرمایهگذاری، توسعه زیرساختها یا تقویت پسانداز ملی میکنند. اما در ایران، برخلاف استانداردهای مالی، نفت نقش یک منبع جاری داشته است که نتیجه آن کسری مزمن و رشد بدهی بوده است.
کسری بودجه پنهان؛ میراث وابستگی به نفت
یکی از پیامدهای مهم این وابستگی، شکلگیری «کسری بودجه پنهان» است. زمانی که دولت در هنگام تدوین بودجه، درآمدهای نفتی را بیشبرآورد میکند یا هزینهها را کمتر از واقعیت مینویسد، عملاً بودجه از ابتدا با کسری بسته میشود. این کسری پنهان در طول سال خود را با تأخیر در پرداختها، فشار بر منابع بانکی یا رشد بدهی نشان میدهد.
گزارشهای رسمی در سالهای اخیر بارها هشدار دادهاند که حجم کسری پنهان حتی از کسری آشکار نیز بزرگتر است. علت نیز روشن است: در شرایط تحریمی، صادرات نفت بهسادگی قابل پیشبینی نیست، اما در بودجه بهعنوان درآمد قطعی لحاظ میشود.
از سوی دیگر، وابستگی به نفت عملاً سیاست مالی را از کارکرد اصلی خود پایداری و تنظیمگری اقتصاد دور میکند. مالیات که باید ستون اصلی درآمدهای پایدار باشد، در سایه نفت کوچک مانده و انگیزه برای اصلاح پایههای مالیاتی یا ساماندهی معافیتها کاهش یافته است.
نهضت جهانی کاهش وابستگی به نفت؛ ایران چقدر عقب است؟
کشورهای وابسته به منابع طبیعی طی دو دهه گذشته بهصورت جدی در مسیر تنوعبخشی درآمدی و کاهش نقش نفت در بودجه حرکت کردهاند. تجربه کشورهایی مانند مالزی، نروژ، مکزیک و امارات نشان میدهد که اصلاحات مالیاتی، تقویت صندوقهای ثروت ملی و افزایش درآمدهای پایدار، بهترین راه برای مقابله با شوکهای نفتی است.
در عربستان، برنامه «چشمانداز ۲۰۳۰» بهطور مشخص سهم نفت در بودجه را از بیش از ۸۰ درصد به کمتر از ۵۰ درصد رسانده است. در نروژ، درآمدهای نفتی تقریباً بهطور کامل به صندوق ثروت ملی منتقل میشود و تنها بخش محدودی از سود آن به بودجه تزریق میشود.
در ایران، تلاشهایی برای جداسازی بودجه هزینهای از نفت آغاز شده اما همچنان کامل نیست. سهم نفت در برخی بودجههای سالهای اخیر کاهش یافت، اما بهدلیل افزایش هزینههای جاری، این روند پایدار نشده است.
پیامدهای مالی وابستگی: تورم، ناترازی و بدهی
بهطور خلاصه، استمرار اتکای بودجه به نفت سه پیامد کلیدی دارد:
تورم ساختاری: وقتی درآمدهای نفتی کاهش مییابد، دولت برای جبران کسری به بانک مرکزی وابسته میشود و نتیجه آن افزایش پایه پولی و تورم است.
ناترازی در هزینهها: هزینههای جاری که قابل کاهش سریع نیستند مانند حقوق کارکنان و بازنشستگانبا منابع ناپایدار تأمین میشوند. این ناترازی در بلندمدت، تراز مالی کشور را فرسوده میکند.
رشد بدهی دولت: در نبود درآمدهای پایدار، دولت ناچار به استقراض از شبکه بانکی، فروش اوراق یا انباشت بدهی به پیمانکاران میشود؛ فرآیندی که در نهایت به فشار بر شبکه مالی و نرخ بهره منجر میشود.
راهکارهای برونرفت؛ از اصلاحات مالیاتی تا صندوقهای تثبیت
اقتصاددانان معمولاً چهار مسیر اصلی برای خروج از چرخه وابستگی پیشنهاد میکنند:
افزایش سهم مالیات از درآمدهای دولت؛ این شامل اصلاح پایههای مالیاتی، کاهش معافیتهای غیرضرور و استفاده از دادههای هوشمند برای شناسایی مؤدیان است.
ایجاد و تقویت صندوقهای تثبیت و ثروت ملی؛ درآمدهای نفتی باید از بودجه جاری جدا شود و به صندوقی منتقل شود که تنها سود آن اجازه ورود به بودجه را داشته باشد.
کاهش تدریجی نقش نفت در هزینههای جاری؛ بهویژه در پرداختهای حقوقی و یارانهای.
مدیریت شوکهای درآمدی با سیاست مالی ضدچرخهای؛ دولتهای موفق، در زمان رونق، هزینهها را افزایش نمیدهند و در زمان رکود از ذخایر استفاده میکنند.
نفت نعمت است اگر بودجه بر آن سوار نشود
وابستگی بودجه به نفت تنها یک مشکل مالی نیست؛ بلکه ریشه بسیاری از ناترازیها، بحرانهای تورمی و بیثباتیهای اقتصادی است. تنها با کاهش نقش نفت در تأمین مخارج عمومی و تقویت پایههای پایدار درآمدی است که میتوان به «پایداری مالی» واقعی دست یافت.
درسی که از تجربه جهانی و تحلیل کارشناسان بهروشنی به دست میآید این است که نفت باید بهجای منبع هزینه، به منبع سرمایهگذاری و پسانداز ملی تبدیل شود. یعنی درآمدی برای توسعه، نه تکیهگاهی برای جبران کسریها و پرداخت هزینههای جاری.
چنانکه عبدالهی میگوید، مسئله ایران کمبود درآمد نیست؛ مشکل، ناپایداری منابع و وابستگی به نفت است و این واقعیتی است که تا زمانی که اصلاح نشود، اقتصاد ایران در معرض شوکهای درآمدی و ناترازیهای مزمن باقی خواهد ماند.
